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Regulating Conflict in Public Sector Labour Relations: The Ontario Experience (1984–1993)

Robert Hebdon et Maurice Mazerolle

Abstract

Using a comprehensive collective bargaining data set, we examine dispute resolution patterns of all bargaining units in the province of Ontario over a 10-year period. A central finding is that bargaining units covered by legislation requiring compulsory interest arbitration arrive at impasse 8.7 percent to 21.7 percent more often than bargaining units in the right to strike sectors. Even after controlling for legislative jurisdiction, union, bargaining unit size, occupation, agreement length, time trend, and part-time status, strong evidence was found that compulsory arbitration has both chilling and dependence effects on the bargaining process. The problem of failure to reach negotiated settlements is particularly acute in the health care sector, especially among hospitals. Our results also call into question the use of interest arbitration in a central bargaining context. The centralized structure appears to exacerbate the negative effects of interest arbitration.

Résumé

La régulation du conflit dans les relations du travail

l’expérience du secteur public de l’Ontario (1984–1993)

La solution efficace des conflits dans le secteur public fortement syndiqué au Canada continue à retenir l’intérêt des chercheurs et des décideurs publics. Une préoccupation centrale de nos jours porte sur les procédures de solution des conflits inhérents à la restructuration gouvernementale dans le secteur des services en Amérique du Nord. Au Canada, dans un milieu syndiqué, trois formes de restructuration du secteur public ont été répertoriées impliquant soit une approche coopérative, soit une approche « opposionniste », ou bien celle de l’imposition d’un règlement par voie de législation (Swimmer 2001). Étant donné un tel contexte de restructuration, un besoin plus urgent se présente alors d’une analyse des procédures de solution de conflits dans le secteur public. Par exemple, l’arbitrage des différends, qui est la manière habituelle de solutionner les conflits dans le secteur public en général, fait de plus en plus l’objet d’un examen rigoureux à titre de mécanisme efficace de règlement des conflits suite à des changements fondamentaux des conditions de travail (Rose 1994 ; Lund et Maranto 1996 ; Hebdon 1996 ; Warrian 1996 ; Adell, Grant et Ponak 2001). Nous ré-évaluons l’efficacité de l’arbitrage à travers les diverses législations qui encadrent la solution des conflits dans le secteur public. En reprenant un ensemble de données semblable à celui retenu par Rose et Piczak (1996), nous procédons à une analyse de régression multivariée plus rigoureuse et, en ventilant les données, nous jetons un éclairage sur les aspects plus comportementaux de l’arbitrage obligatoire.

L’arbitrage obligatoire : un cadre théorique. L’arbitrage obligatoire des différends a fait l’objet de recherche en Amérique du Nord, un contexte où ce mécanisme se présente comme une dernière possibilité parmi plusieurs pour apporter une solution définitive aux mésententes impliquant des fonctionnaires dont les services sont qualifiés d’essentiels par des lois et des agences administratives au niveau du gouvernement fédéral, de l’État ou d’une province. L’arbitrage n’est pas la seule option offerte au lieu du recours à la grève chez les employés du secteur public. Par exemple, aux États-Unis, la plupart des conflits dans le secteur public se terminent par une sorte de commission d’enquête ou par une médiation qui ne lie pas les parties (Hebdon et Stern 2003). Au Canada, le dernier recours, lorsque l’impasse persiste, consiste soit à offrir un droit limité à la grève, soit à recourir à l’imposition de l’arbitrage obligatoire, ou bien le choix entre l’arbitrage ou le recours à la grève (Adell, Grant et Ponak 2001).

Les travaux de recherche ont retenu plusieurs critères afin d’évaluer l’efficacité de la solution des conflits : les perceptions des parties, la fréquence du recours à un mécanisme et son impact sur la négociation collective ; l’aptitude à réduire le conflit et à empêcher les grèves ; enfin, le taux de succès de la solution des conflits (Stern 1966 ; Adell, Grant et Ponak 2001).

Les données et les méthodes. Pour effectuer cette analyse, nous avons retenu comme principale base de données celle du ministère du Travail de l’Ontario qui porte sur 42 926 négociations conduites en Ontario entre les années 1984 et 1993. Les données couvrent toutes les unités d’accréditation de toutes les catégories au plan de la taille dans le secteur privé (incluant celui de la construction) et également dans le secteur public provincial au complet pour la période allant de 1984 à 1993. Les instances de règlement sont regroupées sous deux catégories mutuellement exclusives : celles réglées après une impasse (une grève, un arbitrage de différends ou une législation de retour au travail) ; celles négociées librement (avec l’assistance directe ou non d’une tierce partie).

Conclusion. Cet ensemble de données d’une grande portée permet aux chercheurs de jeter un regard sur les modèles de solution des conflits de toutes les unités d’accréditation de l’Ontario au cours d’une période de dix ans. Qu’avons-nous retenu de tout cela ? Une conclusion fondamentale est à l’effet que les unités de négociation couvertes par la loi qui requiert l’arbitrage obligatoire des différends font face à une impasse dans une proportion de 8,7 à 21,7 pour cent plus grande que les unités des secteurs avec droit de grève. Même après avoir tenu compte de la juridiction de la législation, de la centrale syndicale, de la taille de l’unité de négociation, de l’occupation, de la durée de la convention, de la tendance dans le temps et du statut de temps partiel, il devient fort évident que l’arbitrage obligatoire a un effet de refroidissement sur le processus de négociation. L’impossibilité d’en arriver à un règlement négocié est particulièrement prononcée dans le secteur de la santé, plus particulièrement dans les établissements hospitaliers. Nos résultats nous invitent à remettre en question le recours à l’arbitrage obligatoire dans un contexte de négociation centralisée : la structure centralisée semblait aggraver cet effet de refroidissement.

D’un autre côté, la période 1984–1993 envisagée par cette étude reflète bien la situation du secteur public, étant donné les contraintes financières et les impératifs politiques de restructuration des gouvernements de toute couleur politique. Par conséquent, on peut prétendre que ces conclusions ne sont pas directement applicables à d’autres juridictions en Amérique du Nord. Notre analyse laisse croire que l’arbitrage conventionnel des différends, une fois mis à l’essai, ne réussit pas à déboucher sur un taux satisfaisant d’ententes à l’amiable. Nous pouvons soutenir de façon évidente que l’arbitrage a exercé une influence marquée sur le comportement de négociation des syndicats en augmentant le taux de mésententes. L’effet d’influence ainsi observé devient d’autant plus significatif que le syndicat oeuvre dans le secteur de l’arbitrage et qu’il représente une proportion de l’activité totale de négociation. Cette observation apporte un support à l’effet de dépendance par lequel un recours à l’arbitrage de la part d’un syndicat accentue une inaptitude à négocier librement des ententes.

Resumen

Regulando el conflicto en las relaciones laborales del sector publico

La experiencia de Ontario 1984-1993

Usando un conjunto de datos de tipo comprensivo extraídos de las convenciones colectivas, nosotros examinamos las pautas de resolución de conflicto en todas las unidades de negociación de la provincia de Ontario en un periodo de 10 años. Un resultado central es que aquellas unidades de negociación cuviertas por la legislación que obligan al arbitraje de intereses se encuentran mas frecuentemente en situación de impase (entre 8,7% a 21,7%) que las unidades de negociación que tienen el derecho de huelga. Incluso después de haber controlado según la jurisdicción legislativa, el sindicato, la talla de la unidad de negociación, la ocupación, la duración de la convención y el estatuto de tiempo parcial, la fuerte evidencia confirma que el arbitraje obligatorio tiene efectos alarmantes y ocasiona dependencia en el proceso de negociación. El problema del fracaso para llegar a acuerdos negociados es particularmente agudo en el sector de la salud, especialmente en los hospitales. Nuestros resultados ponen en cuestión el uso del arbitraje de intereses en un contexto de negociación centralizada. La estructura centralizada parece exacerbar los efectos negativos del arbitraje de intereses.