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Contract Governance and the Canadian Public Sector

Suzan M. Ilcan, Daniel M. O’Connor et Marcia L. Oliver

Abstract

This essay examines the changing character of public sector work in the Canadian federal public service context. It is based on an empirical examination of various forms of contractual relations currently operative within the Canadian state and on a comparative approach of other western liberal state reform initiatives. We argue that contract governance is an ongoing process involving distinct interrelations between the public and private sectors. In this context, we identify various forms of contract governance and flexibility schemes that have been enfolded and refolded into the conventional structures of governance, and unfolded into a liminal space between the state and civil society through the establishment of nonstandard work and the creation of alternative service delivery programmes.

Résumé

La gestion des contrats gouvernementaux et le secteur public canadien

L’époque actuelle marquée par le libéralisme a vu beaucoup de pays occidentaux retirer leur offre d’aide sociale en recourant à la gestion d’une main-d’oeuvre stable et fondée sur le mérite, pour la remplacer par une offre de services publics faisant appel à diverses relations contractuelles favorisant la flexibilité. À la lumière de ces changements, cet essai aborde la régulation des contrats dans le secteur de la fonction publique du Canada en particulier et dans d’autres secteurs publics libéraux de l’Occident en général. Il examine comment le travail a été transformé par la gestion gouvernementale des contrats, c’est-à-dire par des aménagements contractuels qui visent à gérer les risques de l’incertitude du marché en optimisant la flexibilité organisationnelle. Nous illustrons la manière dont la gestion des contrats entretient une frontière commune avec la dé-standardisation du travail, le développement d’une main-d’oeuvre flexible, les aménagements de sous-traitance et la décentralisation des ministères au sein du secteur public canadien et à l’extérieur de ce dernier.

Notre analyse s’appuie sur trente entrevues sur le terrain effectuées avec les fonctionnaires du service public au niveau fédéral, ces derniers travaillant à l’intérieur du domaine formel ou quasi-gouvernemental du gouvernement fédéral. Dans notre étude, nous nous inspirons d’autres initiatives de réforme étatique du monde occidental et libéral, plus particulièrement de celles du Royaume-Uni, de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et des États-Unis, en les utilisant comme points de comparaison pour mettre en évidence les raisonnements et les pratiques influençant la restructuration du secteur public et les rapports avec la force de travail.

Au lieu de considérer le libéralisme simplement comme une philosophie normative ou une idéologie et en retenant les travaux de Rose et Miller (1992), nous le percevons avec la gouverne libérale comme un amalgame d’efforts programmés visant à encadrer la conduite sociale. Ces efforts programmés se présentent sous forme de rationalités, de technologies ou de théories et de pratiques qui ont force de règle. Ils ne sont pas entrepris simplement pour des raisons d’État, mais au nom de quelque chose qui est extérieur à l’État (Dean 2002). Des chercheurs insinuent que le libéralisme est souvent considéré comme une catégorie résiduelle et qu’il faut accorder plus d’attention aux différences dans la façon dont le libéralisme est intégré à la structure institutionnelle et à la politique sociale de divers pays. Dans la même foulée, nous envisageons le libéralisme non pas comme la représentation d’un type de société ou d’un appareil étatique, mais plutôt comme un mode de gouvernance qui façonne et informe les programmes et les stratégies des gouvernements, de façon qu’on puisse reconnaître les éléments clef de la gouvernance libérale contemporaine qui sous-tend les politiques et les programmes mis de l’avant par les états libéraux de l’Occident (Rose 1996). Bien qu’il soit possible d’identifier les théories et les pratiques déterminantes de la gouvernance libérale, les processus de réforme du secteur public retenu par les états libéraux occidentaux et leurs composantes demeurent complexes et hétérogènes. Le rythme de la réforme du secteur public et la direction du changement varient largement d’un pays à un autre selon des facteurs d’ordre politique, économique, légal et institutionnel.

Comme une conséquence de la compréhension libérale du gouvernement comme une sphère circonscrite, nous laissons entendre que l’État opère par des modes de régulation qui se trouvent à l’extérieur de sa sphère et par des modes de régulation qui ont cours au sein de la société civile. Dans ce contexte, nous reconnaissons différents modes d’administration des contrats et une présence de flexibilité accrue, qui ont été intégrés aux structures de la gouvernance publique et qui ont été redéployés dans un espace restreint entre la sphère gouvernementale formelle et la société civile par le biais de l’élaboration d’aménagements non habituels du travail et par des programmes alternatifs de fourniture de services. Nous soutenons que le glissement vers la consommation de masse, la réduction de la taille de l’État et la production allégée se traduisent par de plus en plus d’organisations, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’État libéral, qui font appel à des arrangements contractuels et à des types de main-d’oeuvre de plus en plus flexibles, cela afin d’accroître l’efficacité et la capacité concurrentielle jugées nécessaires dans un contexte de mondialisation des marchés.

Par le moyen d’une analyse des changements récents apportés aux secteurs publics canadien et à d’autres de l’hémisphère occidental libéral, nous montrons la façon dont la gouvernance des contrats fait partie d’une immense stratégie visant à réduire les incertitudes du marché et à maximiser la flexibilité des organisations. Cette stratégie de gestion des risques, inhérents aux marchés mondiaux volatiles et changeants, a amené le recours à une main-d’oeuvre atypique dans un effort d’atteindre la flexibilité (Zeytinoglu et Muteshi 2000) et elle a entraîné une montée des idéologies qui considèrent la flexibilité de la main-d’oeuvre comme un préalable à la réussite économique (Touraine 2001  : 94). La gestion du risque par le moyen d’une main-d’oeuvre atypique et contractuelle constitue avant tout un programme visant à déplacer les risques et les incertitudes vers une population active récemment constituée et insécure. En ce faisant, le programme cherche à externaliser les risques associés aux demandes changeantes du marché et aux niveaux de financement futurs et instables (Sahin 2000 ; Peck et Theodore 1998 ; Allen et Henry 1997 ; Hoggett 1996). La volonté générale d’expérimenter ces conditions d’emploi apparaît comme un effort en vue de réguler les risques et les incertitudes engendrés par des pratiques d’administration publique qui s’appuient sur le marché et des processus globaux. Les tentatives par divers gouvernements libéraux de mettre en oeuvre des indicateurs de performance dans les services publics traduisent un mode de gouvernance libérale s’inspirant de la logique du marché. La délégation de la gestion et le recours grandissant à des mesures de rendement, au test de marché et à l’offre concurrentielle dans la gouverne de la fourniture des services publics amènent de nouvelles techniques de contrôle politique, tels que celles du « monitoring », de la vérification et de la régulation. Dans l’ensemble, nous soutenons que l’administration de contrats – dans leurs diverses manifestations comme des chartes de projet, des mémoires d’entente, des accords de service avec des fournisseurs internes ou externes, des commissions spéciales – constitue une tendance alarmante dans la façon de fournir un service public, une tendance qui a été alimentée par le repliement de la gouvernance libérale.

Resumen

Contrato gubernamental y el sector público canadiense

Este ensayo examina el carácter cambiante del trabajo en el sector público en el contexto del Servicio Publico Federal. Basándonos en un examen empírico de varias formas de relaciones contractuales vigentes en el estado canadiense y en un enfoque comparativo de otras iniciativas de reforma liberales en otros estados del oeste, argumentamos que el contrato gobernamental es un proceso continuo que involucra distintas interrelaciones entre el sector público y el sector privado. En este contexto, nosotros identificamos varias formas de contrato de gobierno y esquemas de flexibilidad, que han sido incorporados y replegados en las estructuras convencionales de gobierno y desplegados en un espacio liminal entre el estado y la sociedad civil a través el establecimiento de formas no estandarizadas de trabajo y la creación de programas alternativos de servicio de reparto.