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Trends in Public Policy in Labour Relations

H. D. Woods

Abstract

With the present paper, the author covers some of the developments which have known, since 1948, the various Canadian jurisdictions in the field of public policy and labour relations. The principal topics are: labour economics, labour-management relations and finally industrial peace and the changing role of government.

Résumé

La politique gouvernementale et les relations de travail

« Aucun domaine de l'administration fédérale et provinciale n'est plus inconstant que celui des relations de travail. Les pratiques de la négociation collective dans l'industrie changent rapidement sans tenir compte des frontières provinciales ou des limitations de la juridiction provinciale. Face à cette situation, il semble opportun, dans l'intérêt des travailleurs et de la direction des entreprises de même que dans l'intérêt national, de songer, dans la mesure du possible, à l'uniformité de la législation et à un schème de base pour l'administration de la législation fédérale et provinciale afin de surmonter les difficultés provenant des relations patronales-ouvrières ». 1 *

Cet appel en faveur d'un code national du travail fut lancé par le Ministre fédéral du Travail d'alors, l’hon. Humphrey Mitchell, lors d'une conférence des ministres du travail et de leurs adjoints, tenue à Québec, en octobre 1946. La rencontre avait été convoquée à cause de la retraite imminente de l'autorité fédérale en vertu de la limitation constitutionnelle qui s'applique en temps de paix. En effet, les développements, durant les années '30 aux Etats-Unis et au Canada et plus particulièrement durant l'urgence du temps de guerre des années '40, avaient favorisé la naissance d'un code national du travail au Canada. Mais parce qu'il était né avec les nécessités de la guerre, son existence était instable. Les années immédiates de l'après-guerre furent marquées par une grande uniformité parce que le Parlement fédéral et la plupart des gouvernements provinciaux adoptèrent des lois dont les articles de base étaient similaires bien que certaines variations apparaissaient depuis le début.2 Le présent exposé veut examiner quelques-uns des développements survenus dans les différentes juridictions depuis 1948, alors que le Code National du Travail était adopté.

ECONOMIQUE DU TRAVAIL

Aujourd'hui la principale préoccupation, des gouvernements fédéral et provinciaux en ce qui concerne le travail, semble être l'étude économique de la main d'oeuvre. Ceci se retrouve aussi dans les universités. Si quelqu'un n'est pas engagé d'une façon quelconque dans l'étude de la force de travail il semble loin des problèmes importants. La main d'oeuvre, l'entraînement, l'emploi, l’automation, le ré-entraînement, la mobilité, etc. . . sont à la mode alors que les relations patronales-ouvrières ne le sont pas. C'est un phénomène qui peut s'expliquer par la montée soudaine de la population après la guerre et conséquemment par un accroissement de la force de travail elle-même. Le nombre de ceux qui entrent sur le marché du travail s'accroît chaque année et ce fait engendre des pressions politiques très fortes pour favoriser la création de nouveaux emplois. Les objectifs de la politique de plein emploi qui, dans les années '30, tendaient surtout à maintenir le fonctionnement de l'économie à un niveau assez haut pour prélever le chômage ont été remplacés par des objectifs qui veulent favoriser la croissance économique à des taux qui permettent d'absorber non seulement le chômage actuel mais aussi l'offre croissante de la force de travail.

L'intérêt porté aux problèmes de la main d'oeuvre révèle aussi des changements dans la composition de la force du travail, le nombre et le pourcentage croissant de femmes, le niveau plus élevé de l'éducation générale et spécialisée, et dans des facteurs sociologiques importants tels l'accroissement de l'urbanisation et les changements fondamentaux dans la conception de la famille.

La demande de travail a aussi subi d'importantes modifications. Nous sommes familiers avec le déclin relatif et même absolu des occupations des collets-bleus, la croissance des occupations pour les techniciens et les services et le taux croissant d'individus qui n'ont plus de qualification adéquate. Voilà pourquoi les économistes du travail aussi bien que les officiels du gouvernement ont davantage porté leur attention sur l'entraînement, la mobilité et l'étude de la force du travail.

Ainsi on ne peut nier l'à-propos de l'intérêt porté aux problèmes de la main-d'oeuvre. Il ne fait aucun doute que la politique gouvernementale à tous les niveaux va s'intensifier avec le nombre de personnes qui entrent sur le marché du travail, avec la composition de la main d'oeuvre qualifiée, avec les taux changeants de la demande et avec les problèmes de l'entraînement et de la mobilité. Les ministères du travail et de l'éducation coopèrent de plus en plus et commencent à mettre l'accent sur des politiques positives en matière d'éducation, non seulement selon le choix des étudiants eux-mêmes, mais aussi en fonction selon des études statistiques, de la demande et de l'offre qui semblent indiquer ce que ces derniers pourraient faire.

La planification de l'emploi devient à la mode de la même façon que le sont devenus la planification et les politiques en matière de main d'oeuvre. Un keynésianisme modifié pour surmonter les problèmes de l'accroissement de la force de travail a encouragé un nombre considérable d'études sur le problème du chômage, l'établissement de conseils économiques, un sceptisme croissant à propos des forces du marché et une croyance de plus en plus ferme en la planification économique.

RELATIONS PATRONALES-OUVRIÈRES

La préoccupation des économistes du travail au sujet de ces problèmes a détourné leur attention des relations patronales-ouvrières et du problème posé par le Ministre fédéral du Travail en 1947. Il est certain que la négociation collective ne peut résoudre certains des problèmes sociaux de l'industrialisation. L'accord entre syndicats et patrons ne crée pas, pour l'instant, de nouvelles occupations. Même lorsque ceux-ci coopèrent pour favoriser le ré-entraînement des travailleurs déplacés par les changements technologiques et leur transfert, ils ne solutionnent que les problèmes de ceux qui sont directement affectés, et plus particulièrement de ceux qui sont déplacés par la technologie. Le surplus de main d'oeuvre survient lorsque le jeune travailleur arrive sur le marché du travail et ne disparaît pas.

Négociation collective

Malgré tout, les syndicats conservent une place dans cette réalité bien qu'elle soit instable. C'est peut-être dû au fait qu'au Canada nous n'avons jamais été préparés, du moins jusqu'à présent, à considérer les syndicats et la négociation collective dans une optique positive, que nous avons si facilement détourné notre attention des problèmes des relations patronales-ouvrières pour nous orienter vers ceux de l'économique du travail. Ce n'est qu'une hypothèse et elle peut-être inutile et fausse. Toutefois, les questions traitant du rôle des décisions prises sur le plan privé et du contexte de la politique gouvernementale à l'intérieur duquel ces décisions sont prises ne sont pas éliminées. Le préambule de la loi Wagner de 1935 tente de justifier le degré d'intervention du gouvernement au nom du syndicalisme en croyant que celui-ci et la négociation collective sont économiquement acceptable. Il est vrai que la loi Wagner fut réclamée sur le principe quelque peu douteux de la théorie de la sous-consommation lors de la dépression de cette décade malheureuse. On croyait que le fait d'appuyer la négociation collective devait engendrer de hauts salaires, un fort pouvoir d'achat et conséquemment un haut niveau d'emploi.

L'expérience canadienne dans le domaine des relations de travail ne signale rien de ce genre et le principe de la loi Wagner ne fut introduit qu'après huit ans, au moment où les syndicats commençaient à faire peser sur le gouvernement leur force du temps de guerre. Le syndicalisme n'était ni bon, ni mauvais, mais simplement un droit dérivé de la liberté d'association. La convention collective devenait un droit seulement si elle était désirée par la majorité des travailleurs de l'unité affectée. Le législateur canadien n'a jamais accepté le principe qu'il était de l'intérêt public d'avoir des conventions collectives. Mais récemment un changement s'est produit, du moins dans la Province de Québec. Le Ministre Provincial du Travail est le premier qui a affirmé que « Le gouvernement croit que la convention collective est la pierre angulaire des relations employeurs-employés. Il désire donner le plus de latitude possible dans la définition des droits et obligations et dans l'établissement de procédures plus efficaces pour le règlement des griefs »3. A l'encontre de la loi Wagner aux Etats-Unis, on a placé l'accent sur les relations industrielles et le règlement des différends par l'entente entre patrons et syndicats plutôt que sur un but purement économique. Néanmoins il semble que le Québec ait accepté le syndicalisme et la convention collective comme une chose désirable dans l'intérêt public.

Cette politique se reflète par le nouveau Code du Travail Provincial adopté en 1964. L'application de cette nouvelle politique en relations de travail a été grandement extentionnée en modifiant la définition de salarié afin d'englober pratiquement toutes les personnes salariées sauf les groupes habituels de la direction des entreprises, les fonctionnaires (excepté les employés de la Régie des Alcools)4, et les membres des corps de police. Il est possible que la plus importante modification soit le fait qu'un grand nombre de professions formellement exclues de la loi auparavant jouissent maintenant de ses privilèges, quoiqu'elles sont limitées aux syndicats formés de membres d'une seule profession.

Une autre démonstration d'une politique positive envers le syndicalisme est celle de l'article qui autorise la Commission des Relations du Travail à délivrer des permis aux représentants syndicaux, permis qui oblige les employeurs des exploitations forestières de donner à ces représentants syndicaux l'accès aux terres où vivent les salariés réguliers. Ceci est associé avec la nécessité d'avancer au salarié la somme requise pour les cotisations syndicales, pourvu qu'il ait cette somme à son crédit. Aussi, l'employeur doit permettre la tenue de réunions syndicales sur sa propriété, à certaines conditions. En plus, la retenue des cotisations syndicales sur une base volontaire et révocable est devenue un droit sous cette loi.

Comme l'Ontario, le Québec a reconnu les difficultés spéciales du syndicalisme et de l'accréditation dans les relations patronales-ouvrières instables comme celles de l'industrie de la construction. La Commission des Relations de Travail est maintenant autorisée à établir par règlement une procédure spéciale d'accréditation pour cette industrie tenant compte de son caractère temporaire et saisonnier. Québec a accordé la même autorisation pour les exploitations forestières, et ce pour les mêmes raisons.

La procédure de conciliation a subi des changements plutôt rapides ces dernières années au Canada. Le modèle de base canadien impliquait un délai obligatoire pour la grève et le lockout et l'obligation d'aller devant un conciliateur qui peut être suivi d'une commission de conciliation. Il existait quelques variantes, particulièrement en Saskatchewan où la conciliation était volontaire et en Colombie Britannique et en Alberta où différents votes contrôlés pour l'arbitrage ou la grève étaient obligatoires.5La situation générale dans les autres provinces a été modifiée de deux façons. La discrétion du ministère de refuser une commission de conciliation a été prudemment utilisée durant plusieurs années en Ontario et dans d'autres provinces et les commissions ont habituellement été formées lorsqu'aucun accord n'était conclu par les conciliateurs, mais le Nouveau-Brunswick a commencé, il y a quelques années, à abolir les commissions sauf pour le secteur des utilités publiques et plus récemment le Manitoba posait le même geste. La Nouvelle-Ecosse a aboli les commissions sauf dans les cas où les parties intéressées adressent une réquisition conjointe et le Québec a, dans le récent code, éliminé en même temps ce type de commission de conciliation, même sur une base mutuelle. Ainsi, soit par la discrétion du ministère, soit par un changement législatif, quatre provinces ont radicalement modifié ou simplement aboli cette forme d'intervention par la commission de conciliation. Dans ces domaines, il est raisonnable de dire que la politique gouvernementale s'est orientée vers la non-intervention dans les différends et a tenté de restituer la responsabilité des décisions aux parties intéressées. On a aussi mis en relief la grève comme le principal moyen de sanction lors des différends.

Cependant on a continué de mettre l'accent sur les commissions de conciliation dans les autres provinces, et l'emploi de votes obligatoires contrôlés par les membres des unités de négociation s'est poursuivi en Colombie Britannique et en Alberta. En Colombie Britannique la grève doit être approuvée par un vote majoritaire des employés de l'unité, et en plus le Ministère peut diriger un vote des employés affectés par une grève si une offre de règlement est présentée par l'employeur. En Alberta les employés affectés se soumettront au vote sur décision de la commission de conciliation. La grève peut aussi être approuvée par un vote majoritaire de l'unité de négociation.

Nous avons toutefois au Canada, trois types de loi de travail concernant l'intervention dans les différents conflits de négociation. D'un côté, se trouvent les types comme ceux de l'Alberta et de la Colombie Britannique qui réduisent l'autorité de prise de décisions des chefs ouvriers pour la transférer, via les votes obligatoires, aux travailleurs représentés par le syndicat, i.e. les membres de l'unité de négociation. D'autre part, se rencontre le type de la Saskatchewan qui laisse le pouvoir de décision lors de la négociation collective aux officiers du syndicat et à sa constitution. La Nouvelle-Ecosse, le Nouveau-Brunswick et la province de Québec se retrouvent toutes sous cette catégorie et la situation est sensiblement la même au Manitoba puisque la commission de conciliation a pratiquement été éliminée. Mais le vote de grève contrôlé des membres de l'unité de négociation continue d'exister. Enfin entre ces deux types différents, se situent le gouvernement fédéral, Terre-Neuve et l'Ontario où la commission de conciliation est encore employée de façon marquée comme mesure obligatoire.

Définitivement, c'est vers le modèle de la Saskatchewan que l'on s'achemine. Il y a quelques années, cette dernière province se trouvait seule dans son groupe. Mais la Nouvelle-Ecosse, le Nouveau Brunswick, le Québec et le Manitoba ont tous délaissé le type fédéral-ontarien pour opter en faveur de celui plus libéral de la Saskatchewan.

Pratiques de travail interdites

On remarque aussi une autre transformation très significative dans ce nouvel accent. Autrefois la plupart des lois de relations de travail canadiennes stipulaient qu'on devait rechercher le remède aux pratiques de travail interdites auprès des cours de justice après que le plaignant eut obtenu la permission, ordinairement du Ministre du travail, d'intenter une poursuite. Or, ceci est un système de protection très insatisfaisant pour l'employé, entravant sa liberté de choix concernant sa participation au syndicalisme. Spécialement durant les périodes d'organisation, des employeurs ont la forte tentation de faire un usage abusif du pouvoir que leur confère le contrat de travail lorsqu'ils sont déterminés à tenir le syndicat à l'écart. Dans les mêmes circonstances d'ailleurs les syndicats peuvent être tentés à leur tour d'employer des tactiques prohibées pour faire pression sur les employés afin d'augmenter leur membership. Aller devant les cours de justice c'est long, c'est coûteux et généralement ces dernières ne s'y connaissent pas assez en matières de relations industrielles pour s'occuper de façon satisfaisante de questions de ce genre. L'expérience indique de plus que très peu de cas furent réglés par de tels moyens.

L'autre tendance s'est manifestée en autorisant les commissions de relations de travail à se prononcer sur de tels cas. La Colombie Britannique, la Saskatchewan, l'Ontario, le Québec et la Nouvelle Ecosse ont toutes abondé dans ce sens, Habituellement les procédures dans ces provinces pourvoient à la médiation sous l'égide de la commission des relations de travail, suivie par des auditions devant la commission et du jugement dans les cas non résolus par l'effort de médiation. Les expériences de l'Ontario révèlent que seulement 30% des cas enregistrés sont réellement entendus par la commission.

Cette procédure a pour but de faire passer la charge de la preuve de l'employé à l'employeur. De fait, au Québec la loi place sur l'employeur la charge de la preuve. Dans les autres provinces ce n'est pas aussi clairement stipulé mais les commissions de relations de travail sont portées à le faire une fois qu'un cas « prima facie » est établi.

La procédure suivie devant les commissions ressemble pour ces cas à celle établie par une convention collective. Ainsi, la procédure de grief est analogue à l'enquête de l'officier supérieur de la commission des relations de travail dont l'objet est d'amener les parties à régler leur différend. Si la seconde étape de l'arbitrage d'une part, ou une audition et sentence arbitrale de la commission d'autre part, est requise, le principe directeur semble se fonder sur la « juste cause ». Finalement le conseil d'arbitrage et la commission sont autorisés à rendre entièrement justice au plaignant en lui restaurant tous ses droits et privilèges, incluant la perte de revenu qu'il a subi en dommages. Cependant ni le conseil d'arbitrage ni la commission n'a le pouvoir de condamner ou d'imposer des pénalités à l'employeur pour violation de la loi. Seules les cours conservent ce pouvoir.

Syndicats de métier

Plusieurs autres changements dans la législation du travail pourraient être examinés, mais tous ces détails sont en dehors de l'optique de ce court exposé. Un autre point cependant demande considération. Lorsque fut constitué notre législation pendant la guerre et les années subséquentes immédiates, un problème sérieux s'y est développé qui n'a pas encore été résolu. La place spéciale accordée aux syndicats de métier dans ce processus de certification accordait sans aucun doute beaucoup de protection à ces derniers en un moment où ils auraient pu être anéantis par le courant croissant du syndicalisme industriel. Mais les législateurs n'ont pas tenu compte de l'instabilité particulière de l'emploi dans les occupations de métier. L'accréditation d'un syndicat présuppose une unité de négociation suffisamment stable. Ainsi le privilège du métier dans la loi ajouté à la déviation légale en faveur des unités d'usine ou des unités d'opération simple, eut pour effet d'établir la négociation sur une base d'unités qui avaient comme désagréable caractéristique de disparaître. Ce serait vraiment une affirmation au-dessous de la vérité que de dire que les lois de relations de travail ont plutôt mal servi l'industrie de la construction. Nous avons assisté â quelques décades de troubles ou de violence difficiles dans l'industrie. Ainsi des alternatives se sont développées mais ordinairement ce fut en dehors des commissions de relations de travail. Au Québec la loi de la convention collective, en adoptant le principe de l'extension juridique des conventions collectives négociées en privé, connut un succès considérable dans l'établissement des salaires et des heures de travail même lorsque le marché de l'emploi demeurait instable. Le Manitoba utilise efficacement des commissions de salaires et l'Ontario expérimente le problème de l'accréditation comme le font d'ailleurs d'autres provinces. La Colombie-Britannique pour sa part fait l'expérience de l'accréditation impliquant des associations d'employeurs mais sans trop de succès. Toutefois, au meilleur de ma connaissance, aucune province n'a encore essayé de façon marquée d'accréditer les employeurs pour donner à un groupe de ces derniers le droit de représenter ceux de certaines classes de travail dans un secteur géographique donné. La loi de la convention collective du Québec est venue très près de réaliser cette procédure mais n'y a pas réussi complètement. De toute façon, le problème de l'instabilité des relations industrielles dans les métiers de la construction en est un qui n'a pas été résolu. Toute personne intelligente concédera que les lois des relations de travail ne conviennent pas à l'industrie, mais aucune n'a trouvé une solution à cette difficulté.

PAIX INDUSTRIELLE ET RÔLE NOUVEAU DU GOUVERNEMENT

En grande partie, la négociation collective fut menée sur une base microéconomique, et la politique gouvernementale fut élaborée sur le principe que ce qui à la négociation apparaît conjointement aux parties comme bon, est bon également pour la nation. Au Canada on a attaché une grande importance à la paix industrielle, et voilà pourquoi existe tout le bataclan élaboré de l'accréditation, de la conciliation et de l'arbitrage obligatoire des conflits de droit. La nouvelle orientation dans l'intérêt public, vers les problèmes de la force de travail incluant le plein emploi par l'entremise de la croissance économique, l'entraînement et le ré-entraînement, et la mobilité du travail porte à croire que la société industrielle est certainement composée par un ensemble de problèmes sociaux que le mécanisme des relations industrielles, très indiqué il y a vingt ans, n'est pas très apte à corriger maintenant. Ceci implique un besoin de reviser les institutions du monde ouvrier et de la direction des entreprises et leur inter-relations aussi bien que le rôle du gouvernement dans les relations industrielles. La paix industrielle est devenue un but moins primordial parce que moins prédominant, et parce que le conflit industriel est moins utile qu'il l'était aux travailleurs organisés. Il est moins utile parce que les décisions qui peuvent conduire à la solution des problèmes posés par la croissance économique, le plein emploi et l'adaptation de la force de travail au marché du travail ne peuvent plus être prises ni par les travailleurs, ni par la direction de l'entreprise, ni par l'un et l'autre agissant conjointement. Jusqu'à un certain point, la politique courante concernant les unités de négociation rend même la négociation collective moins utile qu'elle le serait si la flexibilité dans la croissance et la reconstruction des unités étaient plus élaborées. Les tendances par rapport à la conciliation eu égard à ces juridictions qui ont réduit le degré d'intervention ont fourni une plus grande flexibilité. Mais dans son sens traditionnel le véritable problème repose en dehors du domaine de la négociation collective. Les syndicats et la direction des entreprises doivent s'intéresser de plus en plus aux décisions du gouvernement.

A mesure que nous avançons sur le sentier de la recherche et de l'analyse des problèmes de la force de travail, de la croissance économique et de la sécurité sociale, les politiques gouvernementales en rapport avec ces questions deviennent de plus en plus importantes. Les syndicats et la direction des entreprises ont été préoccupés, jusqu'à récemment, par la lutte pour le pouvoir eu égard à l'établissement de la négociation collective. Ils doivent maintenant déplacer quelque peu leurs énergies vers les politiques du gouvernement. La vogue pour les conseils économiques aux niveaux national et politique, les séances de consultation conjointe, les comités mixtes d'étude et la participation toujours grandissante des représentants des travailleurs et de la direction des entreprises aux conseils administratifs et aux agences de services publics reflètent ce changement d'orientation. La négociation collective continuera d'exister, mais les syndicats et la direction des entreprises devront façonner leurs relations conjointes et s'engager dans un vaste mouvement de restructuration interne s'ils veulent relever le défi soulevé par la transformation constante des conséquences sociales de l'industrialisme et le rôle changeant du gouvernement dans ce processus.

* Voir les notes du texte anglais.