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Report on Employer-Employee Relations in the Public Service of Canada

Jacob Finkelman

Abstract

In this article, the author explains the rationale behina the Finkelman report which contains many proposals for legislative change in the Public Service Staff Relations Act„ Some of the key recommendations are discussed but substantial consideration is also given to the constraints the committee had to deal with.

Résumé

Les relations entre employeurs et employés dans la fonction publique au Canada

Au Canada, le temps est bien passé où l'on s'opposait à la négociation collective pour les employés des services publics, ce qui ne signifie pas qu'il n'existe plus de poches de résistance. Il n'en reste pas moins que l'adoption, en 1967, de laLoi sur les relations de travail dans la fonction publique fut un événement de la plus haute importance. Le gouvernement qui se propose d'adopter une loi sur les relations de travail dans le secteur privé peut agir avec objectivité, se placer au-dessus des parties, puisqu'il n'est pas l'employeur. La situation est bien différente lorsqu'il s'agit de lois qui vont s'appliquer à ses propres employés; il se trouve alors ainsi à limiter ses propres intérêts et ses propres privilèges. Aussi, fallait-il une bonne dose de courage politique pour présenter une telle mesure.

La Commission Heeney, instituée pour étudier la question, avait à tenir compte de ce qui existait antérieurement et à voir quels nouveaux droits et quelles nouvelles obligations elle pouvait accorder. D'autre part, personne ne savait comment le nouveau mécanisme allait fonctionner. Ni l'employeur ni les associations n'avaient la moindre expérience dans le domaine de la négociation collective. La Commission de la fonction publique avait autorité en matière de nomination et de promotion, mais elle ne pouvait que faire des recommandations en matière d'incompétence et d'insuffisance professionnelle. Enfin, tant le gouvernement que les groupements existants hésitaient à se départir des pouvoirs et des avantages dont ils jouissaient sous la législation antérieure. Ils redoutaient donc l'implantation d'un régime nouveau et inconnu.

Les auteurs de la nouvelle législation s'en faisaient également au sujet de la nature de la collectivité à laquelle elle allait s'appliquer et de la dispersion de sesmembres. Cette collectivité s'étendait à 230,000 personnes qui appartenaient à différentes associations lesquelles formeraient autant de groupes distincts. Les négociations avec autant de groupes à peu près en même temps pesaient lourd sur les épaules des représentants du gouvernement. Il fallait encore tenir compte de la complexité de cet ensemble : cols bleus qui, dans le secteur privé, bénéficiaient depuis longtemps du droit de négociation collective; cols blancs qui, à l'extérieur de la fonction publique, depuis quelques années, adhéraient aux syndicats en nombre considérable sans compter les membres des professions libérales traditionnelles et aussi d'autres professions qui considéraient l'avènement du syndicalisme comme incompatible avec leurs véritables intérêts. Enfin, cette communauté de travailleurs était dispersée à travers un pays extrêmement vaste.

Comment, en pareille conjoncture, assurer un minimum d'uniformité dans l'établissement des conditions de travail ? Il y avait aussi la question du droit de grève. Beaucoup de fonctionnaires la trouvait impensable et il fallait trouver un moyen de résoudre cette question.

Le rapport de la Commission Heeney évita toute approche théorique de ces problèmes. C'est pourquoi la loi de 1967 fut, sur plusieurs points, fort différente de ce qui existait dans le secteur privé.

Nous voici maintenant en 1973. On a décelé certaines faiblesses dans le mécanisme mis en place. Les agents de négociation ont goûté aux fruits de la participation aux décisions sur des sujets qui relevaient autrefois de la discrétion de l'employeur. Tout cela faisait partie d'un processus normal d'évolution. Il importait de faire le point. On a confié la tâche de réexaminer la loi à l'auteur même s'il était président de la Commission qui avait assuré le fonctionnement de la législation initiale et qu'il l'avait vantée tant et plus. Il a accepté parce que tout le monde, gouvernement et agents de négociation, lui ont fait confiance. Il fallait faire vite à cause de la période des renouvellements de conventions collectives qui approchaient. Dans ce nouvel examen de la situation, il importait de tenir compte de plusieurs facteurs : nature et organisation de la fonction publique; capacité des agents de négociation et de l'employeur de traiter certains sujets dans un contexte de négociation, possibilité pour la Commission d'agir efficacement dans des cadres très élargis, désir de garder une bonne mesure d'uniformité entre la législation applicable au secteur privé et au service public.

Dans la deuxième partie de son travail, l'auteur considère brièvement quelques-uns de ces points. Le premier point qui a été retenu fut de viser au maintien des conditions uniformes pour tous les groupes et tout le territoire en vue d'empêcher la balkanisation du service public par la signature de conventions collectives qui tendraient à établir tout un réseau de droits acquis difficiles à briser plus tard sous un régime de négociation concertée.

En ce qui concerne le contenu des conventions collectives, il s'agissait de savoir si les parties étaient assez bien équipées pour s'engager dans certains domaines nouveaux. Il n'en fallait pas trop. Il faut du temps à un organisme pour obtenir la crédibilité et il lui en faut peut-être davantage pour digérer une nouvelle piècelégislative. C'est pourquoi, dans cette tâche de rénovation de la loi, l'auteur dit avoir visé à être concret, pratique. La qualité maîtresse d'un rapport d'une commission d'enquête, c'est de rendre hommage à « l'art du possible ».

Parmi les recommandations, l'auteur en discute deux : le problème de l'ancienneté et celui du classement des emplois. Sur le premier point, la Commission n'a pas cru devoir recommander l'application des principes d'ancienneté aux promotions parce que le système bien établi de l'avancement au mérite dans la fonction publique a assuré une protection valable aux fonctionnaires. Les mises à pied et les rappels au travail posaient un problème différent. Cependant, la Commission n'a pas cru devoir recommander qu'ils soient négociables, du moins dans l'immédiat. Elle a plutôt suggéré que la Commission de la fonction publique fasse un règlement qui permette aux employés mis à pied d'être rappelés au travail lorsqu'il y a des positions vacantes pour lesquelles ils possèdent les qualifications minimales requises.

En ce qui a trait à la classification, étant donné l'impossibilité pratique d'arriver à des accords rapides sur des sujets aussi complexes, il a été recommandé de mettre sur pied des mécanismes de consultation obligatoire qui pourraient éventuellement conduire à l'insertion de cette matière dans le processus de négociation collective. On ne guérit pas tous les maux d'une société du soir au matin et il fallait éviter de faire pire en voulant faire trop bien, et cela d'autant plus que la Commission a le pouvoir d'agir en ce qui concerne le traitement des griefs de classification.