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The Assault on School Teacher Bargaining in Ontario

Joseph B. Rose

Abstract

Between 1975 and 1997, school teacher bargaining was conducted under the School Boards and Teachers Collective Negotiations Act (Bill 100). By most accounts, the teacher bargaining law was successful in promoting bilateral settlements with minimal strike activity. Following its election in 1995, the Harris government reduced public expenditures and introduced educational reforms. In doing so, it repealed Bill 100 and passed laws restricting teacher bargaining. These measures ranged from imposing restrictions on the scope of negotiable issues to attempts to make “voluntary” extracurricular activities mandatory. This study finds that the government’s blunt and heavy-handed efforts to control collective bargaining processes and outcomes, not only proved futile, but led to an increase in work stoppages and protracted guerilla warfare at the school board level.

Résumé

À l’assaut de la négociation collective chez les enseignants de l’Ontario

Entre 1975 et 1997, la négociation chez les enseignants a été conduite sous l’égide de la loi concernant la négociation collective entre les commissions scolaires et leurs enseignants, communément appelée le « Bill 100 ». Suite à l’élection du gouvernement Harris en 1995, le secteur public, incluant l’éducation, a fait l’objet de coupures budgétaires, de restructuration et de réduction de sa taille. Cet article analyse la réforme gouvernementale du secteur public de l’éducation et fait une évaluation de son impact sur la négociation chez les enseignants. Notre message est le suivant : dans son zèle à remanier le système d’éducation, le gouvernement a jeté le bébé avec l’eau du bain ! De façon plus spécifique, il a démantelé un système innovateur et fructueux de négociation collective chez les enseignants et a entrepris un « assaut législatif » contre la négociation collective. Cela a déstabilisé le système de relations du travail et créé un climat de perpétuel conflit.

L’adoption du Bill 100 en 1975 venait formaliser les coutumes et les traditions des négociations informelles pratiquées alors depuis des décennies, incluant la perpétuation d’une structure locale et balkanisée de négociation. L’étendue de la négociation incluait virtuellement toute condition de travail pourvu qu’elle n’entrât pas en conflit avec le droit existant. Les enseignants obtenaient le droit de grève et un nombre de mesures furent établies pour la prévention et le règlement des conflits; par exemple, la commission d’enquête obligatoire, le recours obligatoire aux offres finales et le vote de grève. On mettait également sur pied un organisme administratif distinct, la Commission des relations dans l’éducation, dont le rôle consistait à surveiller les négociations avec les enseignants, à nommer des tiers neutres, à conseiller le gouvernement dans des situations où des arrêts de travail pouvaient nuire à l’éducation des élèves et à maintenir une banque de données sur les conventions collectives entre les commissions scolaires et leurs enseignants.

Quoique « l’assaut sur la négociation » chez les enseignants n’ait débuté qu’en 1997, une multitude de changements dans le secteur de l’éducation l’avait précédé. D’abord, l’allocation budgétaire prévue pour les écoles publiques avait été réduite de 400 millions de dollars pour l’année 1996 seulement et le gouvernement avait annoncé des projets de changements et d’améliorations du système scolaire. Ensuite, le gouvernement avait mandaté deux études, une pour analyser la structure des coûts de l’éducation et l’autre pour évaluer l’efficacité et l’efficience de la législation en vigueur (le Bill 100). Ces rapports ont donné le coup d’envoi à des changements législatifs majeurs au cours de l’année qui a suivi.

Les changements les plus importants et les plus contestés ont été apportés par le « Bill 160 », soit la loi de 1997 visant l’amélioration de la qualité de l’éducation. Ceci a donné lieu à un arrêt de travail de deux semaines chez les 126 000 enseignants de la province et a entraîné un congé forcé pour 2,1 millions d’élèves. Cette nouvelle loi abrogeait le Bill 100 et assujettissait les enseignants à la loi sur les relations du travail. Elle prévoyait aussi l’imposition d’une charge de travail plus lourde pour les enseignants du secondaire. D’autres changements non moins controversés accordaient au Cabinet des pouvoirs étendus pour établir la politique de l’éducation et pour contrôler les commissions scolaires et leurs dirigeants. Elle accordait aussi à la province un plus grand contrôle des dépenses en éducation et empêchait les commissions scolaires locales de se procurer des revenus par l’imposition d’une taxe sur la propriété locale.

Le Bill 160 annonçait un glissement de paradigme en matière de négociation collective. Il mettait fin à presque un quart de siècle de négociations sous l’égide du Bill 100. C’était aussi le début d’un chapitre de négociation forcée, au sein de laquelle le gouvernement intervenait de plus en plus en vue de restreindre le champ du négociable, enrayer le droit de grève et restreindre l’impartialité et l’indépendance du mécanisme d’arbitrage des différends.

La ronde de négociation de l’année 1998 a donné lieu à une montée spectaculaire des litiges sur la charge de travail et le refus des enseignants de se porter volontaires pour des activités parascolaires. À la fin, la tentative du gouvernement d’établir une norme plus élevée et standardisée du temps d’enseignement a échoué. En juin 2000, le gouvernement dû légiférer pour imposer une charge plus élevée de travail aux enseignants. De plus, dans une tentative de réduire la marge de manoeuvre de négociation chez les syndicats d’enseignants, il menaçait de rendre obligatoires les activités parascolaires si les enseignants refusaient d’y participer. Les syndicats d’enseignants ont alors évité la confrontation en acceptant l’accroissement de la charge de travail mais ils ont maintenu leur refus de participer aux activités parascolaires. S’ensuivit une guerre d’usure jusqu’au moment où le gouvernement décida d’abandonner la ligne dure en mai 2001, ce qui traçait la voie vers une réduction de la charge de travail des enseignants.

L’assaut sur la négociation collective des enseignants semble traduire un éventail de facteurs. Pour une chose, la négociation collective apparaissait comme un obstacle à une réforme de l’éducation. D’autres facteurs, de nature idéologique (la politisation des politiques du travail et l’hostilité du gouvernement face aux syndicats), de nature opportuniste (le fait d’humilier les enseignants pouvait se traduire par des gains électoraux), de nature personnelle (l’antipathie du Premier ministre à l’égard des syndicats d’enseignants), ont façonné l’approche gouvernementale dans le domaine. Le gouvernement Harris a apparemment fait preuve d’un manque de compréhension et d’appréciation des relations du travail dans le secteur public. Ceci s’est traduit dans ses tentatives à courte vue pour restreindre le champ de la négociation collective par la législation; dans son échec à reconnaître que le contrôle centralisé des dépenses et d’autres sujets en éducation ne cadraient pas avec les structures locales de négociation, et, également, dans ses attaques à l’intégrité de l’arbitrage des différends.

En conclusion, la poursuite de la stratégie de réduction des coûts de la part du gouvernement Harris et le mépris de ce dernier à l’endroit des syndicats d’enseignants ont abouti au retrait d’une législation hautement stable et fructueuse. À la place, on retrouve une série de mesures cavalières dans une tentative de contrôle du processus de négociation et de ses résultats. Ces efforts ont sous-évalué la persistance de la négociation collective et, en bout de ligne, se sont avérés vains. De plus, et d’une manière plus importante, les tentatives pour discréditer la négociation collective ont entraîné une escalade drastique des conflits aussi bien à la table des négociations que sur les lieux de travail. Il sera intéressant de voir l’impact qu’auront le récent compromis sur la charge de travail des enseignants et la démission du Premier ministre Harris sur les perspectives d’une négociation stable chez les enseignants.

Resumen

El ataque contra la negociación de los profesores de escuela en Ontario

Entre 1975 y 1997, la negociación de los profesores de escuela se llevaba a cabo según el Acta de Negociación Colectiva entre Consejos de Escuela y Profesores (the School Boards and Teachers Collective Negotiations Act; Declaración 100). En la opinión de muchos, la ley sobre la negociación de los profesores tuvo éxito en promover acuerdos bilaterales con una mínima cantidad de huelgas. Inmediatamente despues de su elección en 1995, el gobierno de Harris redujo los gastos públicos e introdujo reformas en la educación. De esta manera, se anuló la Declaración 100 y se aprobaron diveras leyes que restringen la negociación de los profesores. Estas medidas varían desde restricciones al ámbito de puntos negociables hasta el intento de hacer obligatorias las actividades extracurriculares «voluntarias». El estudio constata que los esfuerzos drásticos y abruptos del gobierno por controlar el proceso y los resultados de negociación colectiva se revelan inútiles y, es más, llevan a incrementar las interrupciones de trabajo y prolongar la guerra de guerrillas a nivel del consejo de escuela.