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Diverging Trends in Worker Health and Safety Protection and Participation in Canada, 1985-2000

Eric Tucker

Abstract

Despite the comprehensiveness of neo-liberal restructuring in Canada, it has not proceeded uniformly in its timing or outcomes across regulatory fields and political jurisdictions. The example of occupational health and safety (OHS) regulation is instructive. This article compares recent OHS developments in five Canadian jurisdictions, Alberta, British Columbia, Nova Scotia, Ontario and the Federal jurisdiction. It finds that despite the adoption of a common model by all jurisdictions, there has recently been considerable divergence in the way that the elements of worker participation and protection have been combined. Modified power resource theory is used to explain a portion of this divergence.

Résumé

Tendances divergentes dans la protection et la participation des travailleurs en santé et sécurité au travail au Canada, 1985-2000

Le néo-libéralisme est à la fois une idéologie caractérisée par des valeurs de responsabilité individuelle et de liberté de choix et par une pratique institutionnalisée via une réaffirmation des relations de marché et un retrait graduel de l’intervention directe d’un gouvernement. Malgré l’ampleur de la restructuration néo-libérale au Canada, celle-ci ne s’est pas produite de façon uniforme au plan de la chronométrie et de ses résultats à travers les domaines de régulation et les juridictions politiques. La législation encadrant la santé et la sécurité au travail est très révélatrice à ce sujet.

Cet essai se veut une comparaison des développements récents dans la législation en santé et sécurité au travail dans cinq juridictions au Canada : l’Alberta, la Colombie-Britannique, la Nouvelle-Écosse, l’Ontario et le Fédéral pour la période allant de 1985 à l’an 2000. Le centre de l’analyse porte sur les régimes de citoyenneté des travailleurs, lesquels à leur tour se concentrent sur les droits de participation et de protection des travailleurs dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail. On a retenu quatre types de citoyenneté propre à ces régimes dans ce domaine et on a retracé brièvement, il va sans dire, leur développement historique. Au cours des années antérieures à celle de 1985, toutes les juridictions canadiennes renforçaient les droits de protection et de participation, mais le régime qui en a découlé, mieux décrit en termes d’autorégulation partielle sous mandat, en était un d’une grande flexibilité qui comportait beaucoup de variations au plan de sa mise en oeuvre.

L’analyse des développements de la législation depuis 1985 révèle une divergence croissante entre les juridictions en ce qui concerne ces aspects de l’implication des travailleurs en matière de santé et de sécurité au travail. Alors que l’Alberta et le Fédéral réduisaient de façon draconienne leur intervention, chaque juridiction adopta une approche nettement différente à l’endroit des droits de participation sur les lieux de travail. Au moment où le gouvernement fédéral renforçait récemment les droits de participation des travailleurs en modifiant le Code canadien du travail, l’Alberta demeurait la seule province où les comités de santé et de sécurité au travail n’étaient pas obligatoires dans les établissements de vingt travailleurs ou plus. En Colombie-Britannique, avec un gouvernement NPD au pouvoir durant la majeure partie de la décennie 1990, les droits de participation des travailleurs furent modestement bonifiés, en incluant une législation en matière d’ergonomie et en augmentant les amendes lors de la violation des règles de santé et de sécurité, mais on nota moins de progrès au plan de la bonification des droits de participation sur les lieux de travail. La Nouvelle-Écosse n’était pas seulement la seule des dernières juridictions canadiennes à adopter de façon formelle une autorégulation partielle sous mandat, mais sa loi présentait une des participations et des protections les plus faibles en termes de droits. Ces lacunes devinrent évidentes au moment où la mine Westray connut une explosion en 1992, qui créa en fait une occasion de bonifier de façon significative la citoyenneté des travailleurs en matière de santé et de sécurité. Alors qu’une commission royale condamnait les opérateurs de mine incompétents et insouciants et les inspecteurs du gouvernement, elle faisait sienne la philosophie interne sous-jacente de responsabilité sans cependant aborder le sujet des intérêts conflictuels et de l’inégalité des rapports de pouvoir entre les employeurs et les syndicats. En bout de ligne, les réformes de la législation ont peu contribué à la bonification des droits de citoyenneté des travailleurs en santé et sécurité au travail. De plus, on possède quelques indications à l’effet que la mise en oeuvre de cette législation demeure faible. Enfin, les travailleurs de l’Ontario ont fait des gains en termes de droits de participation et de protection renforcis sous un gouvernement libéral à la fin des années 1980, mais sous le gouvernement NPD suivant, les actions visant à bonifier ces droits diminuèrent de façon significative et des aménagements institutionnels bipartites ont battu de l’aile. Entre 1995 et 2000, un gouvernement conservateur était au pouvoir. Il a contribué à affaiblir les droits de travailleurs dans chaque secteur, sauf en matière de santé et de sécurité, où il a augmenté l’ampleur de l’activité de mise en oeuvre des droits, alors qu’il réduisait les niveaux permissibles d’exposition aux substances toxiques pour une première fois au cours de la décennie.

Pour rendre compte de cette variation dans la politique en matière de santé et de sécurité, nous retenons les facteurs suivants : le parti politique au pouvoir, la taille de l’établissement et la densité syndicale selon la théorie modifiée du pouvoir comme ressource. La faiblesse relative des mouvements ouvriers et les partis d’opposition sympathiques à la cause ouvrière en Alberta et en Nouvelle-Écosse par comparaison avec ceux de la Colombie-Britannique nous aident à saisir pourquoi les droits des travailleurs sont moins reconnus dans ces deux premières provinces. La faiblesse relative du mouvement ouvrier dans la sphère fédérale et l’incidence comparativement plus élevée de gros établissements nous aident à comprendre pourquoi les droits de participation sur les lieux de travail sont plus prononcés dans cette sphère. La théorie du pouvoir comme ressource ne réussit pas à expliquer le niveau comparativement élevé d’activité de mise en oeuvre de la législation en matière de santé et de sécurité en Ontario. La prise en compte du discours public comme ressource au sein du modèle permet d’expliquer pourquoi les droits de travailleurs en matière de santé et de sécurité ont connu un meilleur sort que d’autres droits sous les gouvernements néo-libéraux; de plus, cela apporte un brin de nuance à la comparaison.

Enfin, cet essai se termine en faisant trois mises en garde. D’abord, il présente une garantie à l’effet que la variation entre les provinces est significative, sans perdre de vue que cette variation entre les juridictions demeure à l’intérieur d’un corridor étroit. Ensuite, l’objet de l’essai porte sur le changement institutionnel et cela ne nous permet pas d’apprécier complètement la perspective de la base ouvrière. Enfin, cet essai ne contribue pas directement au débat sur l’efficacité des stratégies particulières de régulation.

Resumen

A pesar del carácter integral de la reestructuración neo-liberal en Canadá, ésta no ha procedido uniformemente en cuanto al ritmo y a los resultados en todos los campos de regulación y jurisdicciones políticas. El ejemplo de la regulación de la Salud y seguridad ocupacional es instructivo. Este artículo compara los recientes desarrollos en salud seguridad ocupacional en cinco jurisdicciones canadienses, Alberta, Colombia Británica, Nueva Escocia, Ontario y la jurisdicción federal. Los resultados muestran que a pesar de la adopción de un modelo comun para todas las jurisdicciones, han habido recientemente divergencias considerables en la manera cómo han sido combinados los elementos de participación de los trabajadores y de protección. Se utiliza la teoría modificada de los recursos de poder para explicar una parte de esta divergencia.