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Contracting Public Services in New York State: Labour Effects

Robert Hebdon

Abstract

This study examines 54 cases of restructuring public services in towns and counties in upstate New York. The 54 cases include 39 cases of privatization in the form of contracting out, nine cases of contracting back in, and six cases of contracting out services to another government. Local government privatization was found to have some harmful effects on workers. Few local employers had adjustment policies to protect affected employees and disproportionate negative impacts were found on women and minorities. Privatization was also found to have significant de-unionizing effects. On the other hand, it had no clear impact on wages and benefits. The role of unions in the restructuring process is more complex than was previously thought. Unions were the catalyst for opposition actions but only in cases involving for-profit restructuring. In the nine cases that involved contracting work back into the public sector, unions supported restructuring changes, and in the six cases of contracting out to another government, union opposition was not significant.

Résumé

L’impartition des services publics dans l’État de New York

Les effets sur la main-d’oeuvre

Confrontés à des pressions financières et à des idéologies néo- conservatrices, les gestionnaires publics ont, de façon croissante, restructuré les services publics en Amérique du Nord. La sous-traitance, qui est la forme de privatisation la plus analysée, a occupé le coeur du débat sur le rôle du secteur privé dans la fourniture de services publics (Savas, 2000; Sclar, 2000). Toutefois, on ne retrouve pas d’analyse sérieuse de l’impact des restructurations sur les salariés et leurs syndicats. Cet essai cherche à corriger cette lacune en effectuant une analyse de l’effet de l’impartition de services sur les syndicats et les employés à un niveau local de gouvernement dans l’État de New York.

Les cas retenus pour fin d’analyse sont tirés d’une étude plus vaste portant sur les municipalités et les comtés de la partie supérieure de l’État de New York (en dehors de la ville même) (Warner et Hebdon, 2001). Dans cette étude menée en 1997, nous avions interrogé les officiers élus sur les décisions de restructuration depuis 1990 et demandé aux répondants de nous fournir une description brève des cas de restructuration en y ajoutant le nom d’une personne-ressource et son numéro de téléphone. Avec l’aide d’une équipe utilisant l’informatique de l’Université Cornell, nous avons effectué, en se servant de ces contacts, une enquête téléphonique pour analyser les effets sur la main-d’oeuvre de la sous-traitance de services.

Le contexte de l’État de New York. Compte tenu des niveaux élevés de syndicalisation, de la présence de la loi de Taylor dans l’État de New York et de l’attitude des gouverneurs généralement démocratiques et favorables aux travailleurs, l’État de New York était l’un des états le moins privatisé au pays en 1995. En 1992, New York a connu un changement politique à l’arrivée d’un gouverneur républicain, George Pataki, avec un ordre du jour de projets de privatisation agressive (voir le rapport Lauder, 1992). Compte tenu de ce changement, et du fait que quelque 70 % des politiciens locaux couverts par la grande enquête d’où proviennent ces cas étaient d’allégeance républicaine, on s’attendait à une nouvelle vague de privatisation. Les cas retenus pour cet essai se sont présentés au cours de la période de trois ans qui a suivi immédiatement l’élection du gouverneur George Pataki.

Revue des études antérieures. En ce qui concerne les effets sur les travailleurs, les partisans de la privatisation soutiennent qu’ils ne perdent pas leur sécurité d’emploi, leurs salaires et autres conditions de travail, ni leur syndicalisation suite à la sous-traitance (Savas, 2000). D’un autre côté, d’autres croient que les employés du secteur public subissent des baisses de salaires et des pertes d’emploi (Kuttner, 1999). De plus, les syndicats de ce secteur ont soutenu que la sous-traitance affectait négativement les salaires et les avantages sociaux, se traduisait souvent par une perte d’emplois, qu’elle était une menace à la fois pour les syndicats et la négociation collective et qu’elle aurait un effet encore plus négatif pour la main-d’oeuvre féminine et les minorités (Dantico, 1987).

Il y a peu d’études sur les effets de la privatisation sur les travailleurs (World Bank, 1999). Cependant, une étude du gouvernement fédéral aux États-Unis fait figure d’exception (GAO, 1985). Elle démontre que 53 % des travailleurs qui ont accepté du travail de la part de sous-traitants recevaient une rémunération plus faible, 21 % obtenaient des salaires plus élevés et dans 25 % des cas, les salaires demeuraient les mêmes. Au niveau local du gouvernement, on a également constaté que les salaires offerts par les sous-traitants étaient inférieurs dans le cas des conducteurs d’autobus et des mécaniciens, même lorsque ces sous-traitants étaient syndiqués (Peterson, Davis et Walker, 1986). Au Canada, une étude sur la privatisation à Poste Canada a révélé que les salariés des postes impliqués ont connu des taux de chômage post-privatisation deux fois et demi plus élevés que la moyenne nationale, et cela en dépit d’une politique d’ajustement favorable de la part de l’employeur (White et Janzen, 2000).

On a aussi constaté que la privatisation avait exercé une effet négatif sur les minorités en les déplaçant de façon démesurée suite à la sous-traitance, et cela en réduisant leurs occasions de mobilité d’emploi et leur niveau de vie, tout en élargissant ainsi l’écart salarial discriminatoire entre les minorités et la population blanche. Thurow (1982) a constaté que les salaires des femmes étaient 20 % plus élevés et les salaires des minorités 30 % plus élevés dans le secteur public que dans celui du privé. Ce résultat est principalement attribuable à des niveaux plus élevés de responsabilité réalisés par les femmes et la minorité noire chez l’État employeur.

Au Royaume-Uni, Pendleton (1999) a effectué une comparaison des conditions de travail entre 22 entreprises privatisées et 25 du secteur public dans l’industrie du transport par autobus. Il a constaté peu ou pas de différences entre le privé et le public quant au degré de pénétration syndicale et à la négociation collective. Cependant, les salaires étaient plus faibles de façon importante dans les entreprises du privé. Dans une revue exhaustive de plus de 75 études au Royaume-Uni, Marsh (1991) a constaté que l’effet principal de la privatisation sur les salariés se traduisait par une détérioration de la rémunération et des autres conditions de travail et par des pertes d’emploi.

La documentation sur l’opposition syndicale eu égard à la privatisation présente une décision de restructuration non pas comme une dichotomie entre le public et le privé, mais plutôt comme une des options, dont certaines peuvent créer de la résistance chez les employés et d’autres non (Warner et Hebdon, 2001; Warner et Hefetz, 2002; Brown et Potoski, 2003). Par exemple, l’opposition peut résulter de la privatisation ou d’une cessation des services là où la taille et l’action du gouvernement sont réduites, éliminant ainsi des emplois dans les services publics. Une restructuration qui implique une collaboration entre le gouvernement et des services gérés conjointement sans avoir d’effets sur les salariés de première ligne peut avoir un effet neutre sur la résistance. Enfin, le fait de reprendre des services auparavant confiés à la sous-traitance peut accroître la prestation publique de services et susciter une collaboration de la part des employés du secteur public et de leurs syndicats (Warner et Hebdon, 2001).

Conclusion. On a constaté que la privatisation au sein des administrations locales de l’État de New York avait des effets désastreux sur les travailleurs. À notre grande surprise, nous avons observé que peu d’employeurs avaient des politiques d’ajustement susceptibles de protéger les employés impliqués et que des effets négatifs démesurés se produisaient chez les femmes et les minorités. La privatisation s’accompagnait d’effets de désyndicalisation, alors qu’on retrouvait moins de travailleurs dans les syndicats après une restructuration. D’un autre côté, la privatisation n’avait aucun effet sensible sur les salaires et les avantages sociaux. Dans la plupart des cas, les salaires et les avantages étaient les mêmes après la privatisation.

Il n’y a pas de preuve à l’effet que le rôle des syndicats dans un processus de restructuration en soit un de résistance systématique. Les syndicats apparaissaient comme le catalyseur d’une action d’opposition seulement dans les cas de restructuration dans des entreprises à but lucratif. Dans les neuf cas qui impliquaient la reprise du travail sous-traité dans le secteur public, les syndicats ont appuyé les changements inhérents à la restructuration et, dans les six cas de sous-traitance par une autre administration, il n’y a pas eu de résistance de la part des syndicats.

Resumen

Contractualización de servicios publicos en el estado de New York

Los efectos laborales

Este estudio examina 54 casos de reestructuración de servicios publicos en ciudades y condados del estado de New York. Los 54 casos incluyen 39 casos de privatización en forma de subcontratación, nueve casos de recuperación de la contractualización y seis casos de concesión en subcontratación de servicios a otro gobierno. La privatización del gobierno local demostró tener algunos efectos perjudiciales para los trabajadores. Pocos empleadores locales tenían políticas de ajuste para proteger los empleados afectados y los impactos disproporcionadamente negativos se confirmaron por las mujeres y las minorías. También se confirmaron significativos los efectos desfavorables de la privatización respecto a la sindicalización. De otro lado, el impacto sobre los sueldos y beneficios no es claro. El rol de los sindicatos en el proceso de reestructuración es más complejo que lo que se pensaba. Los sindicatos fueron el catalizador para las acciones de oposición pero solo en los casos de reestructuración pro-rentabilización. En los nueve casos de recuperación de la conctratualización en el sector publico, los sindicatos apoyaron la reestructuración y en los seis casos de cesión en subcontrata a otro gobierno, la oposición sindical no fué significativa.