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End-users, Public Services, and Industrial Relations: The Restructuring of Social Services in Ontario

Robert Hickey

Abstract

The global financial crisis beginning in 2008 resulted in a ballooning public debt and government efforts to constrain public expenditures. Responses to the financial crisis and its impact on human services in Ontario demonstrate the complex interactions across key actors – employers, government, unions, and family advocates. Building on previous scholarship which has explored the role of end-users as industrial relations actors (Bellemare, 2000; Kessler and Bach, 2011) this study deepens our understanding of the role and impact of end-users on the process and outcomes of industrial relations in the social services sector. The main contribution of the paper shows how end-users play unique and complex roles as industrial relations actors in Ontario’s developmental services sector. End-users have had a significant impact at three distinct levels of the industrial relations system (Bellemare, 2000). First, at the strategic level of public policy, in addition to the more traditional forms of grassroots lobbying, end-users have taken on formal roles in the governance network shaping public policy. The impacts of end-user advocacy have contributed to the significant transformation of the developmental services sector, including the closure of the remaining provincially-run institutions in 2009. Second, at the organizational level, end-users have displaced the traditional roles of employers. In some cases, this displacement has resulted in end-users operating as co-managers, with end-user management rights enshrined in collective agreements. In more significant ways, end-users have entirely replaced agency-based managers and become the employer of direct support staff. Third, end-users have driven changes at the level of the work process itself, going beyond the co-production of services, contributing to changes in the nature of direct support work. The work process has shifted from a focus on custodial care to more complex objectives of community development and social inclusion.

Keywords: direct support workers, developmental services, unions, transformation

Résumé

Usagers, services publics et relations industrielles : la restructuration des services sociaux en Ontario

Dans la foulée de la crise financière et économique, le gouvernement de l’Ontario s’est engagé à réduire les dépenses publiques. Sur la base d’une étude détaillée, cet article illustre comment, dans ce contexte, les usagers s’imposent comme des acteurs-clés des transformations qui touchent le secteur des services d’aide et de support aux personnes souffrant d’un handicap. L’étude permet ainsi de mieux saisir le rôle important, mais complexe, joué par les usagers dans les transformations qui ont lieu dans les formes de prestations des services et de régulation du travail. Les usagers ont un impact significatif à au moins trois niveaux du système des relations industrielles (Bellemare, 2000). Au niveau stratégique, ils sont des acteurs de la gouvernance des réseaux d’élaboration des politiques publiques sans pour autant délaisser les activités traditionnelles de lobbying. Les organisations représentant les usagers ont, par exemple, joué un rôle central dans la fermeture des établissements publics de traitement des personnes avec des déficiences intellectuelles en faveur de l’insertion dans la communauté. Au niveau organisationnel ensuite, les usagers occupent de plus en plus le rôle d’employeur. Cela peut prendre la forme d’un régime de cogestion des services avec, en plus, l’inscription des droits des usagers dans les conventions collectives de travail ou encore celui d’employeur à part entière et ainsi se substituer aux agences gouvernementales. Enfin, les usagers participent à la transformation du procès de travail lorsque, par exemple, ils redéfinissent la finalité du rôle d’intervenant social pour y inclure des objectifs complexes de développement de la personne et d’inclusion sociale. Bref, le cas du secteur des services aux personnes handicapées illustre que les réponses à la crise financière sont façonnées par l’action des usagers qui doivent être considérés comme des acteurs du système des relations industrielles.

Mots-clés : travailleur de soutien direct, services de développement, syndicats, transformation

Resumen

Usuarios, servicios públicos y relaciones industriales: la restructuración de los servicios sociales en Ontario

Bajo el impacto de la crisis financiera y económica, el gobierno de Ontario se ha comprometido a reducir los gastos públicos. Sobre la base de un estudio detallado, este artículo ilustra cómo, en este contexto, los usuarios se imponen como actores claves de las transformaciones que afectan el sector de servicios de ayuda y de apoyo a las personas que sufren de un hándicap. El estudio permite captar mejor el rol importante, pero complejo, que juegan los usuarios en las transformaciones que se llevan a cabo en las formas de prestaciones de servicios y de regulación del trabajo. Los usuarios tienen un impacto significativo al menos en tres niveles del sistema de relaciones industriales (Bellemare, 2000). A nivel estratégico, ellos son actores de la gobernanza de redes de elaboración de políticas públicas sin abandonar sin embargo las actividades tradicionales de lobbying. Las organizaciones que representan los usuarios han jugado, por ejemplo, un rol central en el cierre de establecimientos públicos de tratamientos de personas con deficiencias intelectuales favoreciendo así la inserción en la comunidad. A nivel organizacional, los usuarios ocupan cada vez más el rol de empleador. Eso puede tomar la forma de un régimen de cogestión de servicios con la inscripción de derechos de los usuarios en las convenciones colectivas de trabajo o también, del empleador de pleno derecho pudiendo remplazar las agencias gubernamentales. Por ultimo, los usuarios participan a la transformación del proceso de trabajo cuando, por ejemplo, redefinen la finalidad del rol de intervención social para incluir los objetivos complejos de desarrollo de la persona y de inclusión social. En resumen, el caso del sector de servicios a las personas con hándicap ilustra que las respuestas a la crisis financiera son forjadas por la acción de los usuarios que deben ser considerados como actores del sistema de relaciones industriales.

Palabras claves: trabajador de apoyo directo, servicios de desarrollo, sindicatos, transformación