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Restructuration de la fonction publique québécoise : configurations et conséquences disparates

Patrice Jalette, Jean-Noël Grenier et Jérémie Hains-Pouliot

Résumé

L’existence d’un modèle homogène de réforme de l’administration publique basé sur la « nouvelle gestion publique » est de plus en plus remise en question dans la littérature. Les recherches disponibles montrent également que les restructurations dans le secteur public engendrent généralement une détérioration des conditions de travail. Notre étude contribue de manière originale à la littérature en démontrant la variété des pratiques de restructuration au sein de l’administration publique de même que la variété de leurs conséquences pour les employés dans le cadre d’un même projet de réforme. Ces constats se basent sur notre étude de la restructuration de la fonction publique québécoise enclenchée par la mise en oeuvre du Plan de modernisation présenté en 2004 par le gouvernement libéral. Nous avons ainsi ouvert la « boîte noire » du secteur public en examinant les configurations variées de cette restructuration et la diversité de ses conséquences pour les employés dans les unités administratives par le biais d’une enquête par questionnaire menée auprès de délégués syndicaux.

Nos résultats montrent tout d’abord que les unités ont fait un usage différent des pratiques de remplacement des départs et d’externalisation alors que nous avons recensé six configurations différentes qui vont d’un quasi statu quo (25 % des unités) à une restructuration en profondeur (23,8 % des unités). La nature des fonctions assumées par les unités, de même que les pressions, les traditions politiques et l’héritage institutionnel sont les explications avancées à cette diversité des configurations. Notre recherche montre aussi que ces diverses configurations conduisent à des résultats différenciés pour les employés du secteur public. Globalement, les conséquences associées à la modernisation sont une intensification du travail, une détérioration du climat social dans les unités, des attentes de performance mitigées ainsi qu’un support au changement – sous la forme de l’accès à la formation – peu perceptible.

Mots-clés : nouvelle gestion publique, rationalisation par attrition, externalisation des services publics, intensité du travail, réorganisation du travail

Abstract

Restructuring of the Quebec Public Service: Disparate Configurations and Consequences

Studies of public administration question more and more the idea of convergence toward a single model of reform and many challenge the existence of a coherent set of policies and practices subsumed under the label New Public Management. There does exist, however, a growing consensus that reform has generally meant a degradation of working conditions for public sector employees. Our study contributes to this body of knowledge by demonstrating the variability of restructuring practices within a single public administration and the variability of outcomes for employees within the same reform framework. Observations and analysis are drawn from a study of the implementation of a Modernization Plan set in motion in 2004 by the provincial liberal government. This Plan proposed to reduce employment levels through attrition and increase efficiency by reorganizing work processes and alternative modes of services delivery. We open the public sector “black box” by examining the different configurations that emerged and their consequences for workers via a survey of lay union representatives. First, our results allow us to identify six configurations ranging from a quasi status quo (25% of the administrative units) to units that experienced a more in-depth restructuration (23.8% of the administrative units). These differences in restructuring configurations are explained with reference to the nature and role of the administrative units, political pressures and institutional legacies that pose significant challenges to convergence toward a single model of work organization and service delivery in the public sector. Second, our research shows also that these diverse configurations led to differentiated results for public sector workers. Overall the consequences of public sector restructuring for workers are work intensification, a deteriorating climate, ambivalent performance standards and relatively weak support measures – namely access to training.

Keywords: new public management, downsizing through attrition, public services externalization, work intensity, work reorganization

Resumen

Restructuración de la función pública quebequense: configuraciones y consecuencias discordantes

La existencia de un modelo homogéneo de reforma de la administración pública basada en la “nueva gestión pública” es cuestionada cada vez más en la literatura. Las investigaciones disponibles muestran igualmente que las restructuraciones en el sector público engendran generalmente una deterioración de las condiciones de trabajo. Nuestro estudio contribuye de manera original a la literatura demostrando la variedad de prácticas de restructuración dentro de la administración pública así como la variedad de sus consecuencias para los asalariados en el marco de un mismo proyecto de reforma. Estas constataciones se basan en nuestro estudio de la restructuración de la función pública iniciada con la implementación del Plan de modernización presentado en 2004 por el gobierno liberal. Hemos abierto así la “caja negra” del sector público. Mediante una encuesta por cuestionario llevada a cabo con delegados sindicales, hemos examinado las configuraciones variadas de esta restructuración al nivel de las unidades administrativas y la diversidad de sus consecuencias para los asalariados.

Nuestros resultados muestran en primer lugar que las unidades han hecho un uso diferente de las practicas de remplazo de las salidas de personal y de la externalización. Se han inventariado seis configuraciones diferentes que van desde un casi statu quo (25% de las unidades) a una restructuración profunda (23,8 de las unidades). La naturaleza de las funciones asumidas por las unidades, así como las presiones, las tradiciones políticas y la herencia institucional son las explicaciones avanzadas para comprender esta diversidad de configuraciones. Nuestra investigación muestra también que estas diversas configuraciones conducen a resultados diferenciados para los asalariados del sector público. Globalmente, las consecuencias asociadas a la modernización son una intensificación del trabajo, un deterioro del clima social en las unidades, y también, una cierta disminución de las expectativas de resultados y un apoyo poco perceptible al cambio – bajo la forma de acceso a la formación –.

Palabras claves: nueva gestión pública, racionalización por atrición, externalización de servicios públicos, intensidad de trabajo, reorganización de trabajo