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The Reform of British Industrial Relations : The Donovan Report and the Labour Government’s Policy Proposals

Robert F. Banks

Abstract

Against a background of recurrent economic crisis in the 1960s pressures have developed to reform Britain's traditional industrial relations system. During the last two years the report of The Royal Commission on Trade Unions and Employers' Associations and a subsequent Labour Government White Paper included significant recommandations which are likely to change the character of the traditional system. Nevertheless both documents support an essentially voluntary approach to the reform of collective bargaining and reject the transformation of collective agreements into legally binding contracts. However, as a result both of growing public support for additional reforms and the improvement in the Conservative Opposition's political fortunes, plus doubts about the capacity of British unions and management to improve collective bargaining procedures voluntarily, the author suggests that further Government intervention in industrial relations is a strong possibility in the next few years.

Résumé

La réforme des relations industrielles en Grande Bretagne

Le système de négociation collective volontaire britannique ainsi que le rôle du mouvement syndical dans la société contemporaine ont été extrêmement critiqués depuis le milieu des années 1950. Dans la décennie suivante, alors que les problèmes économiques britanniques devenaient de plus en plus sérieux, ce mouvement de critique s'est accru pour finalement amener, en 1964, le gouvernement travailliste, nouvellement au pouvoir, à former la « Royal Commission on Trade Unions and Employers' Associations » sous la présidence du juge Donovan. Son mandat expliquait qu'il devait étudier le système britannique de relations industrielles. Pour faire suite à la publication du rapport de cette commission en juin 1968, le gouvernement travailliste présenta au Parlement, en janvier 1969, un Livre Blanc sur ses projets de réforme pour le système de relations industrielles.

Dans un premier temps, nous tenterons une revue critique des principales recommandations et conclusions de la Commission en insistant sur trois champs spécifiques de problèmes : la réforme de la négociation collective, son extension à l'industrie britannique et la protection des droits à l'individu tant employé qu'employeur. Dans un second temps, nous espérons pouvoir présenter une évaluation globale de ce rapport ainsi qu'une revue des projets de réforme du gouvernement travailliste et de l'opposition conservatrice.

LA RÉFORME DE LA NÉGOCIATION COLLECTIVE

Le but principal du rapport Donovan est d'examiner les défauts du présent système britannique de négociation collective et de proposer des réformes. En plus d'être d'accord avec le système de négociation collective volontaire, Lord Donovan propose qu'il soit étendu à toute l'industrie britannique. Il critique cependant très fortement le système traditionnel de négociation à l'échelle de l'industrie et note l'existence d'un système informel de négociations locales créé par le comportement des syndicats, des associations d'employeurs, des cadres, des délégués de département et des travailleurs.

La Commission réclame la fin de ce conflit entre cette prétendue négociation au niveau de l'industrie et la réalité des relations industrielles. Plus spécifiquement, elle propose l'adoption d'un système de négociations collectives décentralisées, impliquant la signature d'ententes compréhensives au niveau de la compagnie ou de la firme.

LE RÔLE DES POLITIQUES GOUVERNEMENTALES

L'approche de la Commission pour réaliser cette réforme de la négociation collective se résume en une revue publique des pratiques et procédures actuelles et ce afin de faire des recommandations sur les changements à apporter. À cette fin, la Commission propose une nouvelle loi des relations industrielles qui exigerait que toute firme de cinq mille employés ou plus enregistre ses conventions collectives au « Department of Employment and Productivity » et qui établirait une Commission permanente de relations industrielles (CIR). Le CIR serait chargé d'enquêter sur les cas que le gouvernement lui transmettrait au sujet de la non-reconnaissance de syndicats, du manque de certains accords à respecter les minima établis et d'autres problèmes de relations industrielles. Vu que cette approche encourage une réforme volontaire des relations du travail, la Commission ne donne pas force de loi aux recommandations du CIR.

LE REJET DES SANCTIONS LÉGALES

Faisant suite à de nombreux débats internes et à la publication d'un rapport minoritaire, la Commission rejette l'idée de transformer la convention collective en contrats à obligations légales. La raison principale de cette objection est que,selon eux, la cause réelle du problème officieux de la grève en Grande-Bretagne se retrouve dans les méthodes actuelles de négociations collectives et surtout dans les méthodes de négociations locales caractérisées par l'absence de procédures claires et rapides de règlement des conflits. En plus, les conventions à force légale ne seraient pas une contribution valable à l'atteinte des réformes dont ce pays a besoin.

QUELQUES REMARQUES SUR LA RÉFORME DE LA NÉGOCIATION COLLECTIVE

Nous croyons que, d'une façon générale, les recommandations de la Commission sont pertinentes. La tendance à un système décentralisé de négociation collective est appropriée autant pour des raisons pratiques que pragmatiques. De plus son argumentation contre les conventions à force légale est justifiable. Néanmoins, l'approche essentiellement volontaire de la Commission aux réformes à entreprendre signifie que les changements aux procédures de négociation collective seront nécessairement lents et fragmentaires. À cet effet, la Commission se trompe en considérant la présente signification de la négociation sur la productivité comme preuve que les syndicats et les patrons vont entreprendre les réformes d'une façon volontaire. Cette erreur est due au fait que la Commission n'a pas réalisé les exigences de cette approche pour les parties. En plus, la Commission sous-estime les conséquences de certaines de ses recommandations encourageant une plus grande utilisation de négociations locales inflationnistes et chaotiques et, d'une façon générale, ignore, dans son rapport, les problèmes posés par la négociation collective dans le secteur public.

L'EXTENTION DE LA NEGOCIATION COLLECTIVE

La Commission appuie fortement l'extension de la négociation collective à l'industrie britannique en proposant la suppression de plusieurs obstacles traditionnels à la reconnaissance syndicale, barrières qui ont été importantes surtout dans le domaine de l'organisation des cols blancs. Elle recommande, en premier lieu, que le droit au membership syndical soit positivement protégé par la loi. Elle propose ensuite d'adopter certains changements dans le système des « Wages council » afin d'encourager la négociation collective libre : en cas de refus de reconnaissance syndicale par la partie patronale, le gouvernement aura le pouvoir de référer le cas au CIR pour examen et rapport. Suivant sa philosophie de réforme volontaire, la Commission ne recommande pas que les propositions du CIR aient force de loi. Cependant, lorsqu'un employeur persiste à refuser de reconnaître un syndicat ou ne négocie pas réellement, le gouvernement peut permettre au syndicat concerné d'avoir recours à l'arbitrage unilatéral par l'« Industrial Court ».

Ces recommandations auront probablement de très grandes implications sur le système britannique de relations industrielles. Notre divergence de vue avec les membres de la Commission n'a pas comme cause certaines recommandations spécifiques, mais plutôt la valeur de l'orientation qu'elles donnent pour le développement de la politique gouvernementale en ce domaine.

La Commission était consciente des difficultés pratiques d'application de critères spécifiques pour la reconnaissance syndicale et nous croyons qu'elle est correcte en proposant au CIR d'adopter une approche très flexible. Néanmoins, une des grandes faiblesses du rapport est de n'avoir pas inclus une évaluation générale des différents principes et critères de reconnaissance. En plus, on peut reprocher à la Commission de ne pas avoir proposé que les fonctions du CIR soient utilisées dans le but de réaliser une structure syndicale plus rationnelle au niveau de l'entreprise. En dernier lieu, en permettant au syndicat l'utilisation d'arbitrage unilatéral en cas de refus de négociation réelle, la Commission ne définit pas la façon de déterminer si un employeur négocie de « bonne foi » ou non.

LA PROTECTION DES DROITS DES SYNDIQUÉS ET DES EMPLOYÉS

La Commission recommande également que les droits des syndiqués devraient être protégés de la façon suivante : en cas d'injustice criante, les individus devraient avoir le droit de faire appel à un tribunal indépendant ayant les pouvoirs de rendre une sentence sur la compensation à verser ou sur d'autres moyens susceptibles de punir l'employeur en cause. En plus, on exigerait des syndicats d'enregistrer certains règlements chez le « Chief Registrar of Trade Union and Employers' Associations ». Les employés individuels auront également droit d'appel sur les congédiements injustes devant les « Industrial Tribunals » dont on est censé étendre la juridiction au point qu'ils puissent s'occuper de ces cas ainsi que tout conflit (à l'exception des conflits collectifs et de ceux qui peuvent provenir des accidents du travail) entre employeurs et employés.

Même si on fit peu de publicité autour de ces recommandations lors de la publication du rapport, elles auront probablement une grande influence sur les relations industrielles britanniques. Cependant, avant de proposer que les tribunaux industriels actuels soient transformés en cours de travail à plusieurs utilités, une évaluation détaillée de la façon dont opère ces tribunaux et un regard sur les expériences étrangères à ce sujet sembleraient avoir été nécessaires. La Commission ne fait pas une telle évaluation dans son rapport.

UNE ÉVALUATION GÉNÉRALE

En dépit d'un certain nombre de faiblesses, le rapport de la Commission royale est une contribution importante au débat sur la politique gouvernementale et sur les réformes à apporter au système de relations industrielles britanniques. Ses recommandations aboutissent à un changement significatif dans l'approche britannique traditionnellement volontaire aux relations du travail. En plus, son appui à un système plus décentralisé de négociation collective donne une approbation publique à la réorientation structurelle de la négociation collective depuis longtemps prônée par plusieurs académiciens en relations industrielles. Cependant, le succès de ses recommandations dépend en partie de l'approche empruntée par le CIR et plus particulièrement sur la volonté des syndicats et des employeurs britanniques à prendre part à la réforme volontaire. En guise d'observation générale, disons que la Commission a sous-estimé le degré de satisfaction conservatrice face au système actuel de négociation collective. Cela signifie qu'on peut s'attendre, dans les prochaines années, à une approche lente et fragmentaire à la réforme.

LA RÉPONSE DU GOUVERNEMENT TRAVAILLISTE : LE LIVRE BLANC DE MME CASTLE

Après plus de six mois de discussion, le gouvernement travailliste présenta, en janvier dernier, devant le Parlement, un Livre Blanc contenant ses recommandations sur la réforme en relations industrielles. À part quelques exceptions mineures, le Livre Blanc endossait entièrement les recommandations de la Commission et s'engageait à les transcrire dans la loi dans un avenir rapproché. Ceci marque une étape importante dans la politique gouvernementale en ce sens que le Livre Blanc signale la fin de l'approche britannique libérale traditionnelle aux relations industrielles en faisant l'hypothèse que l'Etat a un rôle important à jouer dans la régulation des relations industrielles.

Le Livre Blanc va plus loin que la Commission sur trois points principaux. Il propose d'abord que le CIR ait le pouvoir d'émettre des recommandations dont l'application est obligatoire, avec sanctions financières, dans les cas impliquant des conflits intersyndicaux de reconnaissance. En second lieu, il recommande que le gouvernement ait des pouvoirs spéciaux suffisants pour exiger des syndicats la tenue d'un vote de grève et le respect d'une pause dite de conciliation en cas de conflit grave. Finalement, il propose d'établir un « Trade Union Development Scheme » afin de permettre aux syndicats d'obtenir des subventions pour moderniser leurs structures et leurs organisations.

Les recommandations anti-grève ont provoqué une grande controverse dans le parti travailliste. En plus, les syndicats s'y sont opposés et les employeurs ainsi que l'opposition conservatrice les ont qualifiées d'inadéquates. Nous croyons que ces propositions ajoutent à l'arsenal d'armes gouvernementales nécessaires au traitement des conflits industriels. Cependant elles ne nient aucunement l'appui que donne le Livre Blanc à la réforme volontaire des relations industrielles.

En dernière analyse, les points forts et les points faibles du Livre Blanc sont ceux du rapport Donovan. En résumé, on peut faire la même conclusion générale : les seules recommandations du gouvernement vont probablement fournir un modeste encouragement au rythme et à l'étendue de la réforme des relations industrielles. À ce sujet, il serait intéressant de noter que la nomination de M. George Woodcock, secrétaire du T.U.C., au poste de président du CIR appuie notre conclusion. En effet, M. Woodcock est un tenant de l'approche évolutionniste à la réforme des relations industrielles.

En conclusion, le champ est encore ouvert pour une plus grande intervention législative en relations industrielles. Vu le déclin dans la popularité du gouvernement travailliste, on devrait tenir compte de la politique de l'opposition conservatrice en matière de réforme des relations industrielles. Dans un document daté d'avril 1968, les conservateurs proposent un nouveau cadre législatif aux relations industrielles, incluant des lois plus restrictives quant à l'utilisation de la grève et prévoyant que les conventions aient force de loi. Une déclaration récente des conservateurs trahit leur désir de traduire leurs recommandations dans la loi s'ils obtiennent une majorité parlementaire aux prochaines élections.

Il ne peut y avoir de réponse définitive à la question de savoir si la publication du rapport Donovan et du Livre Blanc du parti travailliste marque la fin du débat sur la politique gouvernementale en matière de relations industrielles. L'avenir politique du parti travailliste et le bon vouloir des syndicats et des employeurs à entreprendre les réformes d'une façon volontaire; voilà ce qui fournira une réponse à notre question dans quelques années. Nous croyons cependant qu'il faut s'attendre, en Angleterre, à une plus grande intervention en relations industrielles dans les cinq prochaines années.