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Dispute Settlement in the Public Sector : The Canadian Scene

Shirley B. Goldenberg

Abstract

A brief overview of the current provisions for impasse resolution at all levels of public employment is followed by a more detailled discussion of policy and practice in jurisdictions that grant the right to strike to the employees of senior levels of government. Finally, the author tries to identify some of the problems that complicate the settlement of disputes in the public sector and considers the challenge and the prospects of resolving these problems in the light of the Canadian experience.

Résumé

Le règlement des différends dans le secteur public canadien

Les employés de tous les niveaux de gouvernements ainsi que des services parapublics tels les hôpitaux et les écoles bénéficient au Canada de droits plus étendus à la négociation collective qu'aux États-Unis. Le contraste est particulièrement marqué en ce qui a trait au règlement des différends alors qu'une portion importante et grandissante d'employés de services publics au Canada bénéficient d'un droit à la grève reconnu par la loi.

LA LÉGISLATION DU TRAVAIL ET LE SECTEUR PUBLIC

Les employés municipaux autres que les policiers et pompiers ont depuis plusieurs années été régis par les mêmes lois provinciales du travail que les ouvriers du secteur privé ; ceci leur a donné un droit de grève sans restriction. Les syndicats de policiers et pompiers, sauf quelques exceptions, ont accepté l'arbitrage obligatoire en vertu de leur propre constitution ou ils se le firent imposer par la loi. Alors que certaines provinces imposent l'arbitrage obligatoire plutôt que d'accorder le droit de grève aux enseignants et aux employés d'hôpitaux, d'autres provinces permettent à ces groupes professionnels, de même qu'aux employés municipaux de négocier collectivement sous l'empire de la législation du travail d'application générale, sans aucune restriction particulière. Les entreprises possédées par l'État de juridiction fédérale et de la plupart des provinces de même que plusieurs agences gouvernementales, sont également régies par la législation du travail d'application générale de sorte que leurs employés bénéficient des mêmes droits à la négociation collective que ceux qui sont accordés aux employés du secteur privé, y compris le droit de faire la grève.

LES DISPOSITIONS À CARACTÈRE DÉCISOIRES AUX NIVEAUX SUPÉRIEURS DE GOUVERNEMENTS

Le débat qui se déroule présentement au Canada quant à la négociation dans le secteur public et particulièrement quant aux modes de règlement des différends se situe présentement au niveau du domaine d'emploi du secteur public dans lequel un niveau supérieur de gouvernement est partie à la négociation collective. Sauf en Saskatchewan où les employés du gouvernement ont été régis par la législation du travail d'application générale depuis 1944, la négociation collective véritable pour les fonctionnaires fédéraux et provinciaux existe depuis moins de 10 ans. En 1965, le gouvernement du Québec a devancé les autres provinces et le gouvernement fédéral en accordant à ses fonctionnaires tous les droits à la négociation collective y compris le droit à la grève. Le gouvernement fédéral suivit en 1967 et le Nouveau-Brunswick fit de même en 1968. Même si ces juridictions sont les seules dans lesquelles les gouvernements permettent aux employés de faire la grève, toutes les autres provinces ont abandonné de façon formelle le pouvoir d'imposer un règlement en faveur de l'arbitrage obligatoire, ou bien sont sur le point de le faire. Le Manitoba s'est engagé à donner le droit de grève aux employés du gouvernement d'ici une année. On peut s'attendre à ce que la Colombie Britannique fasse de même sous peu. Même si les employés de certains niveaux supérieurs du gouvernement bénéficient maintenant du droit à la grève, il est clair qu'aucun consensus n'a été atteint en principe ou en pratique sur la procédure à suivre en cas d'impasse. La Saskat-chewan est la seule juridiction qui ne fait aucune distinction quant aux procédures de règlement des différends entre le secteur privé et le secteur public.

La loi fédérale exige que les employés du gouvernement choisissent entre deux méthodes de règlement des différends, l'arbitrage obligatoire ou le droit à la grève, avant que les négociations puissent débuter. Un agent négociateur qui choisit le droit de grève devra accepter que les services essentiels soient maintenus durant la grève. Ces services essentiels seront maintenus par des employés désignés par la Commission des relations de travail dans la fonction publique conformément à l'accord des parties ou, à défaut d'accord, à sa propre décision. Cette commission est un organisme tripartite établi de façon permanente par la législation fédérale pour administrer les mécanismes de règlement des différends en plus d'exercer ses responsabilités quant à l'accréditation des agents négociateurs, le renvoi des griefs à l'arbitrage, etc. Le caractère indépendant de cette commission élimine les situations de conflit d'intérêts qui peuvent se produire lorsqu'un gouvernement, qui est lui-même partie à un différend, nomme le conciliateur ou l'arbitre.

La province du Nouveau-Brunswick a adopté la plupart des aspects de la législation fédérale. Toutefois, alors que la loi fédérale exige que l'agent négociateur choisisse entre la conciliation et l'arbitrage avant de commencer les négociations, cette décision peut être prise en tout temps au Nouveau-Brunswick et peut être modifiée au cours des négociations.

Le Québec accorde aux employés des services publics le droit à la grève, sous réserve d'une suspension de 80 jours de l'exercice du droit de grève lorsque les services essentiels sont en jeux. Cette suspension est obtenue au moyen d'une injonction de la cour, mais de telles injonctions ont donné lieu à des outrages aux tribunaux, en maintes occasions. Alors que la Saskatchewan, le Nouveau-Brunswick et le gouvernement fédéral permettent que l'arbitrage soit substitué à l'exercice du droit de grève, le Québec ne permet pas à une tierce partie de prendre la décision sur des questions qui touchent le budget provincial.

CONSIDÉRATIONS DE PRINCIPE

La principale particularité des négociations collectives dans le secteur public découle du fait que le gouvernement est l'employeur. De par ses fonctions législatives et exécutives, son obligation de protéger les deniers publics et d'assurer la protection des services essentiels, un gouvernement est un employeur d'une nature très différente de celle que l'on trouve dans le secteur privé. Mais même si les fonctions multiples du gouvernement et les pressions particulières du public imposent des contraintes inévitables sur les relations de travail, certains problèmes peuvent être réduits au minimum. L'un d'eux est le conflit d'intérêt qui peut survenir lorsqu'un gouvernement, qui est lui-même partie à un différend, administre les mécanismes de conciliation et d'arbitrage. En établissant un organisme indépendant pour ces fins, les lois du gouvernement fédéral et du gouvernement du Nouveau-Brunswick ont pour effet de soustraire les décisions quant à ces mécanismes de toute influence politique.

La négociation collective est un phénomène relativement récent pour les niveaux supérieurs de gouvernement. Ainsi le manque de négociateurs expérimentés, particulièrement du côté gouvernemental, a quelques fois présenté de sérieux problèmes à la table de négociation. Les négociations ont parfois été rendues difficiles du fait que les négociateurs gouvernementaux ne possédaient pas toujours un mandat suffisant pour effectuer un règlement, particulièrement sur les clauses pécuniaires. Le gouvernement serait bien avisé de déléguer une autorité suffisante à des négociateurs expérimentés, non seulement pour effectuer un règlement mais aussi, ce qui est également important, pour inspirer aux négociateurs syndicaux la confiance qu'ils ont le pouvoir de le faire. Ceci aurait pour effet de faire disparaître certaines frustrations qui sont survenues dans la négociation du secteur public dans le passé.

Alors que la tendance dans le secteur public au Canada est de réduire au minimum les délais de conciliation, sinon de les éliminer entièrement, le haut niveau d'intérêt public dans le règlement de différends dans les services publics, la nature essentielle de plusieurs de ces services et l'expérience limitée des parties quant à la négociation collective semblent être de bonnes raisons pour continuer et même prolonger les procédures de conciliation dans ce secteur.

Mais qu'arrive-t-il en cas d'échec des négociations après que tous les mécanismes disponibles pour en arriver à une solution négociée ont été épuisés ? Certaines juridictions imposent alors l'arbitrage obligatoire des différends non résolus et d'autres permettent le choix entre l'arbitrage et la grève. Deux suggestions majeures ont été faites pour rendre l'arbitrage plus acceptable aux syndicats. La première consiste à confier l'administration du mécanisme d'arbitrage à une commission indépendante sur le modèle déjà établi par la loi fédérale et celle du Nouveau-Brunswick. La deuxième consiste à élargir le champ des questions qui peuvent être soumises à l'arbitrage.

Le droit de grève demeure la question la plus litigeuse des relations de travail dans le secteur public et l'expérience tant canadienne qu'américaine démontre que des grèves peuvent et vont avoir lieu même si elles sont prohibées par la loi. Le problème del’applicabilité des lois ne doit pas être oublié lorsqu'une loi est à l'étude. Alors qu'il peut être difficile ou même injuste de priver la majorité des employés des services publics du droit qui est accordé aux employés du secteur privé, le problème crucial auquel font face les législateurs est celui de la définition des « services essentiels » et la garantie que ces services seront maintenus. Même si des dispositions à cet effet existent déjà au Québec, au Nouveau-Brunswick et au niveau fédéral pour assurer le maintien des services essentiels en cas de grève légale, la violation de ces dispositions durant la grève du secteur public au Québec et également par les techniciens en électronique de la fonction publique fédérale démontre que les sanctions légales actuellement prévues pour la non-observance de ces dispositions ne constituent pas un obstacle lorsque les employés sont suffisamment déterminés à les enfreindre. En se fondant sur cette expérience, il serait peut-être nécessaire de renforcer les sanctions pour non-observance. De plus, l'État peut toujours recourir à des mesures législatives spécifiques appropriées aux circonstances particulières de chaque cas. Les représentants élus du peuple ont le pouvoir ultime et la responsabilité de réagir à toute menace au bien-être du public.