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Job Evaluation and Wage Setting in the Public Sector of Israël

Gedaliahu Harel

Abstract

This paper examines the Israeli experience with spectoral job evaluation and incomes policy analysis, and the causes for the abortive attempt.

Résumé

L’évaluation des emplois et la fixation des salaires dans le secteur public en Israël

L'article ci-dessus traite de l'évaluation des emplois et de la fixation des salaires dans le secteur public en Israël.

L'Auteur donne d'abord un aperçu du contexte historique et économique dans lequel cette entreprise s'est engagée. Après l'établissement d'Israël en 1948, on se met à l'oeuvre en vue de former un corps de fonctionnaires. Au départ, la fonction publique comprenait l'ensemble des employés de l'État, à l'exception des travailleurs manuels, des enseignants et des policiers. On met au point un système de classification des emplois qu'adoptèrent ensuite les communautés locales. À cette classification était également attachée une échelle des traitements qui, sous la pression des syndicats et des associations professionnelles, subit diverses modifications. Ce processus atteignit son point culminant vers 1961-1962, période au cours de laquelle il n'y eut pas moins de vingt-deux grèves de la part de différents groupes d'employés de la fonction publique. C'est alors que le gouvernement, pour parer à cet état de perturbation, institua la Commission Horowitz à un moment où les pressions inflationnistes et l'instabilité économique hypothéquaient lourdement le pays.

La Commission se rendit compte qu'une de ses tâches principales devait être d'éliminer les distortions, qui s'étaient accentuées au fil des années, dans les taux de salaire selon les grades, les professions et les lieux de travail. Les membres de la Commission cherchèrent des solutions à cette situation. Même si sa compétence ne s'étendait qu'aux employés de la fonction publique et des municipalités, ses recommandations devaient toucher en pratique 179,000 employés du secteur public sur une main-d'oeuvre globale de 800,000 travailleurs.

Le rapport de la Commission était fondé sur quatre principes: un traitement satisfaisant qui tenait compte des besoins des employés et des possibilités de l'économie nationale, un salaire égal pour un travail égal, la simplification de la structure des salaires, enfin l'établissement d'écarts normaux à l'intérieur des échelles.

Dans l'établissement de son système d'évaluation des emplois, la Commission fut aidée par un de ses membres, le professeur Louis Guttman, qui avait précédemment participé à un important travail d'évaluation des tâches dont le rapport avait été soumis en 1960. Dans ce rapport, le professeur Guttman avait tenté de s'attaquer au problème d'établir un système d'évaluation des tâches qui permettait l'inclusion de postes divers dans une échelle applicable à tous les postes d'une industrie, d'un secteur d'activité, voire de l'économie nationale dans son ensemble.

Selon le point de vue de Guttman, le choix des critères d'évaluation devait répondre à trois exigences: comporter une analyse de l'emploi, exprimer le niveau de progression dans le travail et exprimer le niveau de travail en termes qui ne reposeraient pas sur la hiérarchie de travail. À partir de ces principes, on retenait huit critères: la personnalité et l'initiative, le jugement, les relations avec le public, l'expression, l'indépendance, l'expérience, les connaissances générales et professionnelles, l'effort physique. Chacun de ces critères comprenait de quatre à sept grades dont les points étaient alloués suivant une progression arithmétique. En combinant les critères et les grades, on pouvait obtenir un moule dans lequel il était possible de couler tous les postes.

À partir de là, un comité fut chargé d'établir une échelle de salaires uniforme qui comprenait vingt échelons. Elle devait s'appliquer à tous les fonctionnaires de l'État, aux employés des municipalités et des organisations religieuses. Les taux de salaires devaient contenir quatre éléments: un salaire de base, incluant le traitement touché jusque-là ainsi que les allocations s'y rattachant, une allocation d'ancienneté, des allocations familiales uniformes, une indemnité de vie chère.

Une convention fut alors conclue entre le gouvernement et l'Histadrut dont l'objet principal était la reclassification de tous les postes de la fonction publique en accord avec l'échelle de salaires précédente après une étude objective- d'évaluation des emplois. Cette tâche fut assignée à deux organismes, un comité de spécialistes qui était responsable de l'évaluation des emplois et répartit l'ensemble des emplois en quelque 600 positions-clés et des comités de six membres chargés de l'application des règles de classification dans chaque institution.

La composition des « comités des six » eut pour résultat toute une série de longues tractations au sujet du nombre de points à être accordés à chaque poste. Il s'agissait là de comités fortement politisés au sein desquels les intérêts s'entre-choquaient. Étant donné le climat d'incertitude et de tension qui existait la Commission de la fonction publique voulait procéder rapidement. Les autres représentants avaient des intérêts surtout politiques, puisqu'ils appartenaient au parti auquel leur association était affiliée et cherchaient naturellement à protéger les intérêts de leurs mandats au moment de l'évaluation de leur emploi.

Ce ne fut pas là le seul contretemps. Plus grave fut le rejet du rapport de la Commission Horwitz par les universitaires. Ceux-ci réclamaient trois choses: la reconnaissance de leur statut professionnel et la retenue de leur scolarité comme critères d'évaluation, la reconnaissance du principe de la promotion dans un même emploi plutôt que mutation, le droit de se grouper dans leurs propres associations professionnelles. Pour appuyer cette réclamation, les universitaires ont déclenché une grève d'avertissement et, comme leur syndicat était fort, l'Histadrut ne pouvait pas les obliger à renoncer à leurs demandes qui contredisaient le rapport Horowitz, ce qui conduisit à l'acceptation d'un compromis. Par suite des concessions accordées aux universitaires (professionnels) les cadres, à leur tour, demandèrent une majoration de salaire substantielle comme conséquence de leur reclassification.

C'est ainsi que le rapport Horowitz s'avéra en définitive un échec. Horowitz accusa les « comités des six » d'être les grands responsables de cet échec, mais on peut aussi reprocher à la Commission de ne pas avoir prévu les conséquences politiques de son rapport. Outre cette cause, on peut encore indiquer trois autres motifs d'insuccès: l'enjeu de l'établissement des différences de salaires, la valeur des critères utilisés et la progression des taux de salaires à l'intérieur des échelles. Le principe « salaire égal à travail égal » ne laissait aucune possibilité de récompenser le mérite et le recours à une étude objective des tâches ne pouvait pas normalement laisser la porte ouverte à la possibilité de tenir compte de facteurs sociaux. D'autre part, la valeur des critères reposait sur la méthode des points directs, chacun des huit critères comprenant un nombre égal de points, d'où il résulte que les facteurs ne différaient pas en valeur. Ceci ne pouvait que conduire à des tensions dès qu'un changement pouvait se produire dans le développement économique et dans les valeurs reconnues dans la société. Quant à la progression des taux de salaires, on voulait éliminer la possibilité de recourir aux marges dans des buts de favoritisme. La Commission n'ayant recommandé le système du salaire au mérite que, dans les changements d'emploi, cette méthode fut durement critiquée par les universitaires.

Quelle conclusion l'auteur tire-t-il de son analyse? Le rapport Horowitz avait deux buts: l'amélioration de l'atmosphère des relations professionnelles et la réduction du nombre des grèves ainsi que la simplification de la structure des salaires. D'une part, que le nombre des grèves n'a pas diminué. Quant au deuxième objectif, il faut reconnaître que le nombre des échelles de salaires a été diminué et qu'une échelle uniforme fut utilisée comme cadre de référence, mais celle-ci ne s'appliquait pas à tous les employés publics et, pour ceux à qui elle s'est appliquée, elle n'a eu que peu d'influence, d'où il ressort que le coût en fut exorbitant.

La même chose avait été entreprise aux Pays-Bas avec assez peu de succès ; l'expérience d'Israël confirme ce fait.