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The Government as Employer

J. C. Best

Abstract

The author makes a brief historical review of government policy in relation to civil service employees. He then analyses the structures and functions of those bodies which are involved in personnel administration on behalf of the Federal government. The employee organizations are also taken care of by the author. Finally, there is a description of the relations between the two groups and an estimate of their achievements. The author concludes that the Government should decide, in cooperation with its organized employees, to work out a system of bargaining or negotiation.

Résumé

Le gouvernement-employeur

Pour les fins du présent travail, je me limite aux employés civils, au nombre de 140,000, qui relèvent de la Loi du service civil et qui tombent sous la juridiction de la Commission du service civil.

A toutes fins pratiques, on peut dire que le service civil proprement dit a pris naissance officiellement en 1868 avec l'adoption de la première loi du service civil. Jusque vers la fin de la première guerre mondiale, cependant, il n'y eut pas de véritable organisme chargé d'élaborer et de coordonner les politiques administratives du gouvernement dans ses relations avec son personnel. C'était le règne du patronage.

En 1918, le gouvernement de coalition décida de placer le service civil extérieur (en dehors d'Ottawa) sous le contrôle de la Commission du service civil. Cette commission reçut alors le statut qu'elle a conservé jusqu'à aujourd'hui. Elle est devenue une institution qui relève théoriquement du seul Parlement, mais la nomination de ses membres est une prérogative du gouvernement.

Le gouvernement fédéral est incontestablement le plus gros employeur au Canada, surtout si l'on ajoute aux quelque 140,000 fonctionnaires proprement dits environ 350,000 soldats et membres des forces policières. Normalement, on pourrait s'attendre qu'un tel employeur ait des idées claires et adopte des procédures définies dans ses rapports avec ses employés, mais il n'en est rien, car le gouvernement a plutôt une forte propension à recourir aux expédients.

Les organismes qui ont affaire au personnel sont le Bureau du trésor, la Commission du service civil et les divers Ministères. Les pouvoirs du Bureau du trésor en matière de finances lui donnent en fait une influence prépondérante, car même si c'est la Commission qui propose, c'est le Bureau qui dispose. Ce dualisme est une source constante de conflits, de délais, de frustration et d'inefficacité.

Depuis 1918, l'attention publique n'a jamais été alertée par des cas de patronage résultant de pressions de politiciens, mais on n'a pas suffisamment tenu compte du patronage interne qui s'y pratique et qui, à certains points de vue, est pire que l'autre.

La Commission du service civil doit remplir les fonctions suivantes: a) préparer des règlements concernant les conditions de travail; b) classifier les tâches, faire passer les examens aux candidats, désigner les titulaires à divers postes, etc.; c) faire des recommandations au gouvernement au sujet des salaires. Dans l'exercice de cette dernière fonction, la Commission est forcément limitée aux suggestions qu'elle considère acceptables par le gouvernement.

La Commission est formée d'un président et de deux autres membres. Traditionnellement, l'un de ces deux membres est un Canadien français et l'autre est une femme. Ils sont nommés pour dix ans. Les commissaires sont assistés par des experts.

En pratique, l'indépendance de la Commission est compromise par ses contacts quotidiens avec le gouvernement. Elle est généralement considérée par les fonctionnaires comme un instrument de l'employeur, ce qui d'ailleurs est rigoureusement exact.

Ce qui complique encore les choses, c'est que les directives de la Commission, dont le but est de produire une certaine uniformisation des conditions de travail, sont interprétées et appliquées de différentes façons dans les divers Ministères. En fait, beaucoup de fonctionnaires sont convaincus que le patronage politique a été remplacé par le patronage à l'intérieur des Ministères.

En 1944, au cours de la deuxième guerre mondiale, le gouvernement a décidé d'appliquer aux relations avec ses employés la formule des comités mixtes de production qui donnait de bons résultats dans l'entreprise privée. Le gouvernement est représenté à ce Conseil national par 10 personnes, lesquelles ont habituellement rang de sous-ministre, et les employés sont représentés par dix officiers de leurs associations. Les délibérations ont un caractère confidentiel. Tandis que les représentants du gouvernement sont libres de communiquer avec leurs supérieurs, les délégués des associations d'employés doivent au contraire prendre des décisions à leur propre compte. Comme dans le cas des comités mixtes de production, les questions relatives aux salaires sont en dehors de la compétence du Conseil national.

Les associations d'employés civils peuvent travailler de plusieurs façons en faveur de leurs membres. Elles présentent parfois des mémoires, elles ont recours à la presse et à leurs propres publications, elles tiennent des réunions publiques et enfin, parfois, elles assistent des individus qui intentent des poursuites en justice.

En pratique, c'est le gouvernement qui fixe les conditions de travail. Il n'y a pas de négociation collective, ni généralement de consultation. Le gouvernement adopte une attitude paternaliste à l'endroit des associations d'employés et ne leur reconnaît aucun statut légal.

En 1957, par suite d'énormes pressions, le gouvernement a accepté d'organiser un service de recherches dans le but d'établir la relation entre les tâches du service civil et celles de l'entreprise privé. Il s'agit encore d'une décision unilatérale. On semble vouloir accepter que les fonctionnaires soient traités aussi bien que les employés de l'entreprise privée, mais il y a encore beaucoup de chemin à parcourir avant d'atteindre cet objectif.

Le plus surprenant, c'est que le gouvernement soit si lent à adopter une politique avancée dans ses relations avec les fonctionnaires, et qu'il soit si prompt à faire oeuvre de pionnier dans d’autres domaines. Lorsqu'il s'agit des conditions de travail, le gouvernement fait figure d'employeur rétrograde, lui qui bat la marche et ouvre la voie dans beaucoup d'autres secteurs.

En définitive, tant que le gouvernement n'aura pas établi avec ses employés un système de négociation collective, on pourra lui reprocher de ne pas faire lui-même ce qu'il enjoint aux autres. Il ne suffit pas d'obliger les autres, par la loi, à bien se comporter: il faut que l'État lui-même, en tant qu'employeur, sache prêcher d'exemple.